II SA/Wr 121/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2008r. sprawy ze skargi G. G. i K. G. - Gospodarstwo Rybackie A. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych oddala skargę Decyzją Starosty Powiatu O. z dnia [...]na podstawie art. 37 ust. 1 i 4, 122 ust. 1 pkt 1i 3 i ust. 3, 123 ust. 2 i 3, 127 ust. 1,2 i 5, 128, 131 ust. 1, 2 i 4, 136, 138 i 140 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne cofnięto wydane w dniu 27.09.2000r. J.D. pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawów rybnych na działkach 72 i 73/5 w m. L. P. oraz udzielono mu pozwolenie na takie korzystanie na powierzchni 4,36 ha na działkach nr 72, 71/2 i 73/5, w zakresie, poboru wody bezpośrednio z rowu R-C w łącznej ilości 30 l/s na zalew stawów nr 1,2, 3 i 4 przez 20 dni w marcu i 5 l/s na podtrzymanie zalewu od marca do października, określonych parametrów piętrzenia wody i odprowadzania wody do rowu R-C w czasie odłowów w ilości 50l/s. Pozwolenia udzielono do dnia 30 czerwca 2013 r. pod określonymi warunkami. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że o wszczęciu postępowania podano informację do publicznej wiadomości (tablice ogłoszeń i strona internetowa). W toku postępowania organ nadzoru budowlanego nakazał J. D. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem urządzeń melioracji szczegółowej wykonanych bez wymaganego zgłoszenia- stawów rybnych na dz. nr 71/2 ,72 i 73/5, w tym dostarczenie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzję wydano w szczególności w oparciu o dostarczoną przez J. D. dokumentację, jak ekspertyza techniczna stawów, inwentaryzacja techniczna stawów, budowli i obiektów towarzyszących, aktualny pomiar geodezyjny oraz projekt techniczny i operat wodnoprawny. Decyzją z dnia 19.09.2003r. organ nadzoru budowlanego udzielił J. D. pozwolenia na użytkowanie stawów rybnych. W dniu 15 października 2003r. wpłynęło do Starostwa pismo podpisane przez K. G. z wnioskiem o wznowienie na podstawie art.145§1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie udzielenia J. D. pozwolenia wodnoprawnego. Do wniosku dołączono decyzję Starosty O. z dnia [...] udzielającą G. i K. G. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące pobór wody do stawów o powierzchni 286,31 ha z cieków K., M. W., M. W. oraz pobór uzupełniający w ilości 0,150 m³/s z rzeki P. W. w ciągu całego roku i kierowanie go do M. W. W uzasadnieniu wniosku skarżący twierdzili, że ich stawy i stawy J. D. położone są w zlewni rzeki Polska woda, więc powinni być zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia dla J. D., jako strony. Postanowieniem z dnia [...] Starosta na podstawie art. 149§1 i 2 i art. 147 w związku art. 145§1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia 24 lutego 2003r. Decyzją z dnia [...]Starosta na podstawie art. 146§2 w zw. z art. 151§2 k.p.a. stwierdził wydanie decyzji z 24.02.2003r. z naruszeniem prawa (art. 145§1 pkt 4 k.p.a) i odmówił jej uchylenia. Według organu skarżący i J. D. bezspornie korzystają z tego samego cieku, więc pominięcie skarżących jako stron naruszało prawo. Nie zachodziły natomiast podstawy z art. 126 prawa wodnego do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Decyzją z dnia 26.01.2005r. Wojewoda D. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia powodu naruszenia art. 10 i art. 89 oraz art. 7 i 77 k.p.a. Decyzją z dnia 24 maja 2005r. Starosta rozstrzygnął sprawę jak poprzednio. Decyzją z dnia 1.08.2005r. organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2006r. sygn. akt II SA/Wr 595/05 tut. Sąd uchylił obie powyższe decyzje. Według oceny Sądu organy z naruszeniem art. 7, 77, 78, 80 i 107§3 k.p.a. nie ustosunkowały się należycie do twierdzeń skarżących i nie rozważyły w sposób prawidłowy całego zebranego materiału. Stosowanie art. 146§2 k.p.a było w tej sytuacji przedwczesne. Według Sądu niesporządzenie do tej pory warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni, nie jest równoznaczne z możliwością wydawania pozwoleń wodnoprawnych bez uprzedniej dokładnej i wnikliwej analizy stanu faktycznego. Należało rozważyć istnienie zakazów wynikających z innych przepisów prawa (art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 3 ustawy). Okoliczności te należało w sposób prawidłowy wyjaśnić. Sąd zalecił należyte rozważenie zebranego materiału i sporządzenie uzasadnienia decyzji stosownie do wymogów art. 107§3 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] Starosta nie uwzględnił wniosku skarżącego K. G. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ilości wody dostępnej w zlewni rzeki Polska Woda w przekroju ujęciowym dla miejscowości C.. Według uzasadnienia, skarżący na rozprawie domagał się przedstawienia powyższej opinii przez J. D., natomiast organ proponował powołanie biegłego na koszt skarżących i J. D.. Strony nie wyraziły zgody na pokrycie kosztów biegłego, zaś skarżący oświadczyli, że materiał zgromadzony w postępowaniu jest wystarczający. Według organu materiał sprawy nie wymagał uzupełnienia, zaś dokonanie ustaleń nie wymaga wiadomości specjalnych. Decyzją z dnia 13 listopada 2007r. Starosta ponownie orzekł na podstawie art. 146§2 w związku art. 151§2 k.p.a. W uzasadnieniu organ ten powołał ustalenia wynikające z projektu budowlanego i operatu wodnoprawnego na budowę stawu rybnego nr [...]inwentaryzacji technicznej stawów rybnych w L. R. ze stycznia 2003r. i ekspertyzy technicznej - stawy hodowlane L. R., protokołu oględzin obiektu stawowego M. dzierżawionego przez skarżących z 18 sierpnia 2003r. i projektu planu ochrony dla D. B. oraz rozważył ekspertyzę prawną R. A. z grudnia 2004r. Zebrany materiał nie uzasadniał zarzutu skarżących istnienia niedoboru wody w zlewni rzeki Polska Woda, gdyż zasoby wodne cieku pokrywają potrzeby wodne stawów. Stawy skarżących z uwagi na znaczną odległość od stawów J. D. nie znajdują się w zasięgu oddziaływania korzystania z wód. Przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego uwzględnia się istnienie innych stawów oraz wymóg prowadzenia racjonalnej gospodarki wodnej przez wszystkich korzystających z zasobów wodnych zlewni. Nie było przeszkód z art. 126 prawa wodnego do odmowy udzielenia pozwolenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 7,8,12, i 77§1 k.p.a oraz art. 31 ust. 2 i 126 pkt 1 prawa wodnego. Organ odmawiając dopuszczenie dowodu z opinii biegłego naruszył wiążące zalecenia Sądu, zaś próba obciążenia kosztami przeprowadzenia tego dowodu skarżących naruszała art. 262§1 k.p.a. . Istniały przesłanki wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie zostały spełnione wymogi ochrony środowiska z uwagi na naruszenie przepływu nienaruszalnego. Wydawanie nowych pozwoleń w sytuacji niedoboru wody narusza art. 31 ust. 2 prawa wodnego. Skoro organ uznał skarżących za stronę, to nie powinien gołosłownie twierdzić, jakoby ich stawy nie znajdowałyby się w zasięgu oddziaływania stawów J. D.. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według tego organu, ustawa – Prawo wodne nie wprowadza uprzywilejowania w dostępie do wody zakładów, które uzyskały pozwolenia wodnoprawne wcześniej. Jednak zakłady te, jako strony, mogą wnioskować o zamieszczenie w nowych decyzjach uzasadnionych merytorycznie warunków zapewniających zachowanie nadanych wcześniej uprawnień. Skarżący nie zgłosili takich uzasadnionych wniosków. Występowanie niedoborów wodnych w zlewni nie należy do przypadków odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, ustanowionych w art. 126 ustawy. Skarżący nie wskazali, jakich niewyjaśnionych okoliczności faktycznych miałaby dotyczyć opinia biegłego. Pracownicy organu mają uprawnienia biegłego w postępowaniu wodnoprawnym i na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie dostrzegli potrzeby powołania biegłego. Zarzut naruszenia zasad ogólnych postępowania miał charakter hasłowy. O bezzasadności zarzutów skarżących odnośnie oddziaływania stawów na bilans wody powierzchniowej lub ujemnego oddziaływania stawów na warunki korzystania z wód przez skarżących i środowisko naturalne, przekonuje porównanie sposobu korzystania z wód przez strony. Stawy J. D. mają powierzchnię zalewu 4,36 ha, zostały wybudowane na terenie podmokłym i są położone około 24 km powyżej 226 ha stawów użytkowanych przez skarżących. Parowanie z wolnego zwierciadła wody jest o wiele mniejsze niż z powierzchni porośniętej roślinnością wodnolubną, więc wybudowanie stawów rybnych przez J. D. miało raczej korzystny wpływ na zasoby wodne w zlewni. W pozwoleniu wodnoprawnym nałożono na J. D. obowiązek przepuszczania przepływu nienaruszalnego w wysokości gwarantującej zachowanie odpowiednich warunków środowiska naturalnego, więc zarzut naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy był niezasadny. Wobec braku dokumentów o których mowa w art. 125 pkt 1 ustawy, nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli dotychczasowe zarzuty oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z powodu rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a , art. 7, 8, 12 i 77§1 k.p.a. , art. 31 ust. 2 i art. 126 pkt 1 prawa wodnego, a ponadto art. 146§2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że przeprowadzenie nowych dowodów nie miałoby wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odmowa dopuszczenia dowodu z opinii biegłego naruszała art. 153 p.p.s.a i art. 262§1 k.p.a.. Skarżący przedstawili bilans wykazujący deficyt wody w miesiącach letnich. Polska Woda należy do zlewni Baryczy, gdzie niedostatki wody są powszechnie znane oraz znane są organowi. Bilans przedstawiony przez J. D. jest fragmentaryczny i nie uwzględnia poborów w dole rzeki. Istniejące stawy rybne nie są w lata przeciętne w pełni wykorzystywane, w lata suche część stawów z powodu braku wody wypada z użytkowania (zwłaszcza te leżące w dolnym biegu cieków), a mimo to wydawane są nowe pozwolenia wodnoprawne na wykonywanie nowych stawów (zwłaszcza sytuowanych w górnym biegu) i pobór wody w celu ich napełnienia. Dopuszczenie nowego poboru narusza interesy gospodarcze podmiotów korzystających z wód na podstawie posiadanych pozwoleń wodnoprawnych. Pierwszeństwo zakładów istniejących jest refleksem i emanacją konstytucyjnych gwarancji własności. Niezagwarantowanie przepływu minimalnego (art. 31 ust. 2 ustawy) następuje w miejscu zsumowania się poborów, dziewięć km poniżej miejsca, które opisuje Wojewoda. Uzasadnienie decyzji I instancji było wewnętrznie sprzeczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: O ile organ przyjął już poprzednio, czego Sąd przy kontroli legalności poprzedniej decyzji nie kwestionował, że w nin. sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania na wniosek skarżącego oraz że nie zachodziły tym samym również podmiotowe przesłanki do odmowy wznowienia postępowania, to trafnie ukierunkował czynności rozpoznawcze na wyjaśnienie, czy zachodziły w postępowaniu zasadniczym przesłanki odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego (art. 126 pkt 1 prawa wodnego). W realiach nin. sprawy wchodziło w rachubę wyjaśnienie i rozważenie przesłanek odmowy z art. 125 pkt 3 ustawy, skoro dokumentów, o których mowa w pkt. 1 nie było. Można dodać, że w ramach stosowania art. 7 k.p.a. organ powinien rozważyć ponadto słuszny interes skarżących i innych podmiotów korzystających z wód, gdyby w sytuacji deficytu wody i konieczności ograniczeń w jej używaniu, zachodziła potrzeba odpowiedniego dla wszystkich podmiotów ukształtowania wielkości poboru przez adresatów nowych pozwoleń . Kwestii tej nie reguluje przepis art. 31 ust. 2 prawa wodnego, ustanawiający pewne ogólne założenia prawidłowego korzystania z wód, a takim prawidłowym sposobem będzie m.in. realizowanie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, lecz szczegółowy przepis art. 128 ustawy. Kwestii nieprawidłowego korzystania z wód i jego skutków dotyczą kolejne przepisy art. 133 lub art. 136 ustawy, czy przykładowo art. 185-186 ustawy, których stosowanie z oczywistych względów nie wchodziło tutaj w rachubę. Jak trafnie podkreślił organ, nie było podstaw do kwestionowania w nin. postępowaniu szczegółowych ustaleń i rozstrzygnięć pozwolenia wodnoprawnego, kształtujących zakres uprawnień uczestnika postępowania (art. 128 ust. 1 ustawy). Przy konflikcie interesów faktycznych podmiotów zainteresowanych nabyciem uprawnienia do korzystania z wód, o ile uznać te podmioty za strony, próbą rozwiązania tego konfliktu powinno być zapewnienie udziału w postępowaniu ich wszystkich oraz odpowiednie do stanu faktycznego stosowanie art. 128 prawa wodnego. Dopiero w przypadku braku możliwości zaspokojenia potrzeb kolejnego starającego się podmiotu, polegającego na niemożności zapewnienia korzystania z wód dotychczasowym uprawnionym w przypadku udzielenia kolejnego pozwolenia, wchodziłaby w rachubę odmowa jego udzielenia. Sytuacja taka w nin. sprawie nie miała miejsca, chociaż skarżący podjęli próbę wykazania stanu przeciwnego. W ocenie Sądu organ nadal dopuścił się pewnych uchybień procesowych, które jednak nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. ,czyli niedostosowania się do wiążących ocen prawnych i wskazań wyrażonych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję. Wskazania te miały charakter ogólny i dotyczyły ogólnych powinności organów administracji w każdym postępowaniu, a przy tym o znaczeniu zasadniczym, czyli wymogu dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, przytoczenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustaleń i ocen przemawiających za jego zasadnością oraz przekonującego umotywowania nieuwzględnienia okoliczności lub argumentów stron, przemawiających za odmiennym rozstrzygnięciem (art. 7, art. 77§1, art. 80, art. 107§3 k.p.a.). Organ nadal nie odmówił w uzasadnieniu decyzji ustaleń wynikających z całego zebranego materiału, chociaż omówił większość zgromadzonych źródeł ustalonych fatów, tym niemniej stopień naruszenia art. 80 i art. 107§3 k.p.a. nie uzasadniał uchylenia decyzji. Odnosząc się do tego materiału należało przede wszystkim omówić wskazane przez organy dokumenty zgromadzone w teczce nr 2 akt administracyjnych. W projekcie budowlanym i operacie wodnoprawnym na budowę stawu nr 4 z maja 2002r. wskazano (s. 23) " przy zabezpieczeniu potrzeb przedmiotowego stawu, wody rowu R- C pomniejszą się w bardzo nieznaczny sposób", identycznie odnośnie pozostałych stawów uczestnika postępowania w projekcie technicznym z września 2000r. (s. 22). W inwentaryzacji technicznej stawów rybnych J. D. ze stycznia 2003r. opisano (s.8) sposób napełniania stawów (paciorkowy układ uzupełniania wodą ze stawu nr 2) i wskazano (s.15), że stawy nie stanowią zagrożeń dla środowiska. Identyczne wnioski wynikają z ekspertyzy technicznej stawów. Wskazane specjalistyczne opracowania stanowiły podstawę dla ustaleń organu, przytoczone przez organ ustalenia nie były sprzeczne z tym dowodami, wynikające z tych opracowań ustalenia nie były podważane przez skarżących, a w szczególności nie miały być przedmiotem oceny przez biegłego. Po uchyleniu decyzji z [...]skarżący zostali pismem z dnia 19.01.2007r. pouczeni o możliwości składania uwag i wniosków , zaś pismem z dnia 19.06.2007r. wezwani do wyjaśnienia potrzeby powołania dowodu z opinii biegłego. Według notatki służbowej z 6 lipca 2007r. organ zaproponował stronom powołanie biegłego na ich koszt, dla ustalenia ilości dostępnej wody w zlewni rzeki Polska Woda, na co skarżący nie wyrazili zgody. Kwestie te omówił szczegółowo organ w uzasadnieniu postanowienia o odmowie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego i w uzasadnieniu decyzji. Jak wiadomo, według organu w sprawie nie były niezbędne do ustaleń widomości specjalne, zaś wszystkie istotne okoliczności uległy wyjaśnieniu. Nie był uzasadniony związany z tym zagadnieniem zarzut skarżących naruszenia art. 262 k.p.a., gdyż organ nie dopuścił dowodu i nie rozliczał wydatku na jego przeprowadzenie, jak też nie odstąpił od jego przeprowadzenia z uwagi na nieuiszczenie zaliczki na koszty opinii biegłego, lecz nie dostrzegając potrzeby przeprowadzenia tego dowodu z urzędu, pouczył strony o możności opracowania opinii na koszt stron. Sąd w wyroku uchylającym poprzednią decyzję nie nakazał dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. W oparciu o dotychczasową dokumentację nie ulegało wątpliwości, że użytkowanie stawów przez J. D. zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, nie jest przyczyną okresowych deficytów wody w pobliżu stawów użytkowanych przez skarżących. Jak już wyjaśniono, istnienie tych deficytów w okresie przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia nie stanowiło ustawowej przesłanki odmowy wydania takiej decyzji, w tym również z przyczyn faktycznych (gdyby skutkiem decyzji miała być niemożność zrealizowania uprawnień skarżących, czego nie wykazali ). Niewykazany został również ogólnikowy zarzut naruszenia zasad z art. 8 i art. 12 k.p.a. Odnośnie dowodu z opinii biegłego należy powtórzyć, że organ nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia tego dowodu, a jedynie umożliwił skarżącym sprecyzowanie przedmiotu ewentualnej opinii w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, z czego nie skorzystali, jak też uprzedzająco zastrzegł, że nie przeprowadzi tego dowodu (gdyby miał być przydatny), bez uiszczenia zaliczki. Organ błędnie jedynie wskazał jakoby samo posiadanie wiadomości specjalnych przez organ, mogło wyłączać potrzebę powołania biegłego. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku. J.T. 16.06.08r.