II SA/Wr 1218/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr RG-7331/67/02/03 wydaną po uprzednim kasacyjnym orzeczeniu organu odwoławczego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Wójt Gminy P. przyjmując w podstawie prawnej przepis art. 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie rurociągu wody surowej ujmowanej w zbiorniku S., na odcinku M.– Zakład Uzdatniania Wody w J. G. wraz z linią kablową światłowodową. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...]r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "A" Spółka z o.o. z siedzibą w J.G. przy Placu P. [...] na wniosek którego zostało wszczęte postępowanie w tej sprawie, wycofało swój wniosek. W tych okolicznościach organ orzekający uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i orzekł, jak w osnowie. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionował P.C., korzystający ze statusu strony w prowadzonym postępowaniu, wnosząc w odwołaniu o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, że kwestionowana decyzja została podjęta bez uwzględnienia pełnego zapisu art. 105 § 2 kpa i nie uwzględniono przy jej wydawaniu stanowiska stron. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]stosując przepis art. 138 § 2 w związku z art. 105 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 2 kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Wyjaśniło ponadto, że cytowany powyżej przepis dopuszcza umorzenie postępowania, jeżeli zaistnieją łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, 2) wniosek o umorzenie postępowania wnosi ta strona, która żądała wszczęcia postępowania, 3) inne strony postępowania nie zgłaszają sprzeciwu, 4) umorzenie postępowania nie narusza interesu społecznego. W tym postępowaniu prawo strony do dysponowania postępowaniem administracyjnym jest więc poważnie ograniczone. Inne strony postępowania /poza wnioskodawcą/ nie muszą wyrażać zgody na umorzenie postępowania, gdyż cytowany powyżej przepis stanowi tylko o możliwości zgłoszenia sprzeciwu. Jednakże umorzenie postępowania będzie niedopuszczalne, gdy taki sprzeciw wniesie chociażby jedna z wielu stron postępowania. W przedmiotowej sprawie P. C. swoim odwołaniem sprzeciwił się umorzeniu postępowania, a wobec tego postępowanie nie może zostać umorzone jako bezprzedmiotowe stosownie do treści przepisu art. 105 § 2 kpa, co z kolei wymaga wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Na orzeczenie wydane w postępowaniu odwoławczym skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł P. C., żądając jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi zarzucił naruszenie przez organy orzekające w sprawie art. 10 § 1 kpa wynikające zarówno z tego, że o piśmie wycofującym wniosek strony dowiedziały się dopiero z uzasadnienia decyzji Wójta Gminy P. o umorzeniu postępowania, jak i z pozbawienia stron możliwości ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu. Ponadto wyjaśnił, że wniesione w sprawie odwołanie nie było sprzeciwem wobec umorzenia postępowania, ale sprzeciwem wobec sposobu podjęcia decyzji. W ocenie skarżącego rozstrzyganie na tym etapie postępowania o umorzeniu jest nieuprawnione, gdyż wniesione odwołanie nie przesądza o możliwości podjęcia takiego rozwiązania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie i w uzasadnieniu tego wniosku podało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zgodne z żądaniem skarżącego. Skoro organ I instancji przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie nie poinformował strony tego postępowania o wniosku inwestora i przysługującym uprawnieniu do wniesienia sprzeciwu, to odwołanie skarżącego Kolegium odczytało jako sprzeciw – brak zgody na umorzenie postępowania w trybie przepisu art. 105 § 2 kpa. Przyjęcie takiej kwalifikacji odwołania jaką wskazuje skarżący – zdaniem Kolegium – może prowadzić jedynie do takiego samego rozstrzygnięcia tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych.: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynność rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Postępowanie administracyjne w ujęciu doktrynalnym, a przede wszystkim w swoim aspekcie praktycznym służy poprzez kolejno podejmowane czynności procesowe – załatwieniu przez właściwy organ indywidualnej sprawy administracyjnej decyzją /chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej/. W ten sposób następuje w danym stanie faktycznym konkretyzacja uprawnienia /lub obowiązku/, statuowanego określonym aktem normatywnym, w odniesieniu do indywidualnego podmiotu. Jak wynika z treści art. 104 kpa powinność organu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji dotyczy nie tylko rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, ale także sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie takie będzie niedopuszczalne. Wówczas decyzja swoją treścią kończy postępowanie w sprawie przed właściwym organem administracji publicznej w danej instancji, nie orzekając o interesie prawnym lub obowiązku. Możliwość korzystania z takiej funkcji decyzji administracyjnej ustawodawca ograniczył jednak wyłącznie do przypadków wskazanych w przepisie art. 105 kpa, regulującym kwestię umorzenia postępowania administracyjnego w dwóch trybach: obligatoryjnym /art. 105 § 1 kpa/, w którym organ prowadzący postępowanie działa na zasadzie oficjalności i fakultatywnym /art. 105 § 2 kpa/ podporządkowanym zasadzie względnej dyspozycyjności, w którym wniosek o umorzenie postępowania poddany jest kontroli innych stron i wymaga oceny możliwości jego uwzględnienia w odniesieniu do wymagań interesu społecznego. W pierwszym przypadku właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, w drugim jej podjęcie pozostawione jest jego uznaniu i uzależnione od braku sprzeciwu choćby jednej ze stron. Ponadto zważyć należy, że organowi administracji publicznej, właściwemu w sprawie, nie wolno dokonywać samodzielnej – nieuzasadnionej treścią – kwalifikacji wnoszonego podania /np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990r. sygn. I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47; z dnia 17 września 1992r. sygn. III SA 949/92, KPA z orzecznictwem/. Z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji "A" Spółka z o.o. w J. G. złożyło w dniu [...]r. w Urzędzie Gminy w P. pismo zawierające oświadczenie o wycofaniu wniosku z dnia [...]r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn: Rurociągi wody surowej ujmowanej w zbiorniku retencyjnym S., na odcinku M.-Zakład Uzdatniania Wody wraz z linią kablową światłowodową – oraz informację o złożeniu odrębnym pismem nowego wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Pismo to – wbrew sugestiom organów orzekających w sprawie – nie zwierało wniosku o umorzenie postępowania. Nie było zatem podaniem uprawniającym organ prowadzący postępowanie do procesowego traktowania go w sposób określony w art. 105 § 2 kpa. Było to wyłącznie oświadczenie podmiotu, będącego inicjatorem postępowania w sprawie o wycofaniu wniosku. Istotne przy tym jest, że postępowanie prowadzone było w sprawie, w której wszczęcie postępowania następuje tylko na wniosek zainteresowanego podmiotu, zgodnie z bezwzględną zasadą ustanowioną w art. 41 ust. 1 obowiązującej w dacie orzekania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tj. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./. Podjęta przez spółkę czynność skutkowała – wbrew stanowisku organu odwoławczego – bezprzedmiotowością postępowania i obligowała organ prowadzący postępowanie w sprawie do uzyskania orzeczenia na podstawie art. 105 § 1 kpa. Zgodnie z poglądami nauki i judykatury bezprzedmiotowość oznaczająca brak jednego z elementów stosunku materialnoprawnego jest równoznaczne z brakiem przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998r.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003, sygn. akt III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25/. Oświadczenie o wycofaniu żądania /wniosku/ eliminuje przedmiot postępowania. Stosowanie do takiej czynności reguły umorzenia postępowania ustanowionej w art. 105 § 2 kpa jest nieprawidłowe i może – np. w razie wniesienia sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania – prowadzić do ukształtowania merytoryczną decyzją sytuacji prawnej podmiotu wbrew jego woli i przy jednoczesnym zakazie ustawodawcy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej poprzednio ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej wyżej ustawy, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji. Niezależnie od tego Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że sformułowany w skardze – w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 105 § 2 kpa – zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron, ustanowionej w art. 10 § 1 kpa, trudno uznać za trafny. W warunkach określonych treścią art. 105 § 2 kpa zaniechanie powiadomienia innych niż wnioskodawca stron postępowania o złożeniu wniosku o jego umorzenie i o możliwości zgłoszenia sprzeciwu, oceniać należy w kategoriach naruszenia tego przepisu. Możliwość wniesienia sprzeciwu jest bowiem szczególnym uprawnieniem konkretnie wskazanym i warunkującym określoną w przepisie art. 105 § 2 kpa czynność orzeczniczą odrębnym i niezależnym od katalogu uprawnień procesowych gwarantowanych poprzez art. 10 § 1 kpa. H.B. 26.10.2005r.