II SA/Wr 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym słupów energetycznych oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał T. D. SA Oddział w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym słupów energetycznych linii napowietrznej nN ze stacji [...] zlokalizowanych przy ul. R. [...] na działce nr [...] (obr. [...] J.-Z.) w J.-Z., w części dotyczącej słupa odciągowego bliźniaczego, bez numeru, na żerdziach ZN8, poprzez naprawę lub wymianę tego słupa - w terminie do dnia 31 grudnia 2017 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł G.S., żądając należytego rozpatrzenia jego wniosku i uchylenia decyzji PINB oraz nakazania usunięcia urządzeń należących do ww. spółki z jego nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że decyzja PINB została wydana w prowadzonym z urzędu postępowaniu administracyjnym zainicjowanym w związku z pismem G. S. z dnia 7 sierpnia 2017 r. o wydanie na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej T.D. SA rozbiórkę/demontaż i usunięcie z działki nr [...] będącej jego własnością, w określonym terminie dwóch słupów strunobetonowych wraz z zamontowaną na nich słupową stacją transformatorową oraz słupa odciągowego oświetlenia ulicznego wraz z zawieszonym na nim przewodem energetycznym. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis art. 5 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 tego artykułu. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany jest także, w świetle art. 61 pkt 2 ustawy, zapewnić - dochowując należytej staranności - bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe przepisy zawężają co do zasady krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego do właściciela lub zarządcy obiektu budowanego, do których można skierować obowiązki mające zaradzić sytuacji wynikłej z niewłaściwego utrzymania obiektu. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane polegającą na zmianie brzemienia m.in. art. 5 i 61 ustawy, która wykluczyła wymóg uwzględnienia w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa a art. 5 ust. 2 ww. ustawy, jednakże w obecnym brzmieniu tego ostatniego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie złego stanu technicznego obiektu budowlanego zmierzające do zastosowania art. 66 Prawa budowlanego toczy się z urzędu. Charakter zadań nałożonych przez ustawodawcę na organ nadzoru budowlanego (funkcje policyjne) wskazuje, iż w przeważających przypadkach działa on z urzędu. Posiadając wiedzę o fakcie niewywiązywania się przez właściciela lub zarządcę z obowiązku dbania o należyty stan techniczny obiektu budowlanego, bądź naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do podjęcia przewidzianych prawem działań, nie mogąc być ograniczony żądaniem strony i powołaną przez nią podstawą prawną. Nie ma zatem podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego co do wniosku strony o rozbiórkę obiektu lub jego części, niezależnie od wskazanej przez stronę podstawy do rozbiórki. Zakres działania organu nadzoru budowlanego został bowiem określony w art. 83 Prawa budowlanego i z przepisu tego wynika, że przedmiotem, co do którego może rozstrzygać organ nadzoru budowlanego, są roboty budowlane wykonane w określony sposób (w określonych okolicznościach, np. samowolnie, z naruszeniem przepisów), a nie wniosek złożony przez stronę postępowania domagającą się konkretnego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nie miało znaczenia, czy organ I instancji właściwie odczytał intencje G.S.wszczynając postępowanie w sprawie stanu technicznego słupów strunobetonowych wraz z zamontowaną na nich słupową stacją transformatorową oraz słupa odciągowego. Wszczynając postępowanie w takim przedmiocie organ miał obowiązek zbadać sprawę pod kątem zastosowania art. 66 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie, że osoba, której wniosek stanowił asumpt do wszczęcia postępowania chciałaby, aby było one prowadzone w innym przedmiocie nie stanowi przesłanki do jego umorzenia w sytuacji, gdy organ prowadzi takie postępowanie z urzędu. Organ dodał, że z wniosku G.S., jego kolejnych pism oraz z odwołania wynika, że domaga się on usunięcia słupów z swojej działki z uwagi na ograniczenia w jej zagospodarowaniu oraz możliwe zagrożenie awarią lub pożarem, jakie mogą stwarzać, przy czym zagrożenia tego nie upatruje w niewłaściwym utrzymaniu linii energetycznej i tych jej elementów, lecz w samym jej istnieniu. Jego żądanie nie zmierza tym samym do doprowadzenia linii energetycznej do właściwego stanu technicznego, lecz do usunięcia jej elementów z jego działki. Jednak stanu technicznego, o którym mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie można utożsamiać ze zgodnością obiektu budowlanego z przepisami regulującymi sposób jego wykonania. Przepis ten stosuje się tylko w razie niewykonywania przez właściciela obowiązków zapobiegających jego nadmiernemu zużyciu technicznemu. Reasumując, zdaniem organu odwoławczego, kwestie poruszane przez G.S. nie mogą być rozstrzygane w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Z tej przyczyny nie można uznać G. S. za stronę postępowania w sprawie stanu technicznego linii energetycznej, której nie jest właścicielem, pomimo, że elementy linii energetycznej, której dotyczy postępowanie, zlokalizowane są na jego nieruchomości. Przepis art. 49 Kodeksu cywilnego stanowi, iż urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania prądu elektrycznego nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeśli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Nie godząc się z przytoczoną decyzją D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł G.S. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niezałatwienie jego wniosku zgodnie z żądaniem w nim wyrażonym. Skarżący zwrócił uwagę, że we wniosku o wszczęcie postępowania wskazał art. 66 Prawa budowlanego, ale treść żądania w jego uzasadnieniu. Organy jednak nie ustaliły prawidłowo treści żądania skarżącego. Zdaniem skarżącego poprzez budowę i dalszą eksploatację stacji transformatorowej słupowej naruszono art. 3 pkt 20 i art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 3 i ust. 5, § 209 ust. 3 w związku z § 271 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto naruszono art. 140, art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Z tych naruszeń prawa skarżący wywodzi swój interes prawny. Skarżący wskazał, że przed organem I instancji jak również w postępowaniu odwoławczym nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, tzn. nie wyjaśniono zarzucanego naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo skarżący wskazał, że decyzja dotyczy słupa odciągowego bliźniaczego, a właściciel słupa w dniu [...] r. usunął ten obiekt - przedmiot decyzji PINB – bez pozwolenia na rozbiórkę. Wobec tego organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie odwoławcze i postępowanie przed organem I instancji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 30 maja 2018 r. skarżący zawiadomił, że ww. spółka zmieniła numer (oznaczenie) spornej trafostacji. W piśmie z dnia 4 czerwca 2018 r. (data złożenia) skarżący podkreślił, że nieprzyznanie mu statusu strony postępowania rażąco narusza prawo. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z powyższymi przepisami prawa kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do stwierdzenia, że decyzja ta nie narusza prawa, a zatem skargę należało oddalić. Przede wszystkim należy powiedzieć, że zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Natomiast z art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że urządzenia służące do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa. Wobec tego stwierdzić należy, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że słupy energetyczne linii napowietrznej nN zlokalizowane przy ul. R. [...] na działce nr [...] w J.-Z. należą do przedsiębiorstwa pod firmą T. D. SA. Niewątpliwie zatem to przedsiębiorstwo miało status strony postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w przedmiocie stanu technicznego ww. słupów przesyłowych. Jak stanowi art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą materialnoprawną działania organu nadzoru budowlanego był art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten nie wskazuje wprawdzie adresata nałożonych nakazów, lecz jest on konkretyzacją przepisu art. 61 Prawa budowlanego, który stanowi, że obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu. Zatem skoro postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego dotyczy doprowadzenia w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obiektu do stanu zgodnego z prawem i warunkami technicznymi, to nie budzi wątpliwości, że w takim przypadku stroną i adresatem nałożonego obowiązku winien być właściciel obiektu w związku z obowiązkami jakie na nim ciążą z mocy art. 61 ustawy (zob. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 798/17; WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1682/17 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym skargę podzielił przy tym pogląd, że tryb ustalony w art. 66 Prawa budowlanego służy wyłącznie wyegzekwowaniu obowiązków określonych w art. 61 ustawy, jakie ustawodawca nałożył na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego w zakresie jego utrzymania i użytkowania. Stąd też, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego określone nakazy w drodze decyzji mogą być kierowane do właścicieli lub zarządców obiektów budowlanych w celu usuwania nieprawidłowości związanych z naruszeniem zasad prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego. Stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego są jedynie właściciele lub zarządca obiektu budowlanego objętego postępowaniem. Tylko na te podmioty może być nałożony nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (tak: WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 605/17, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 999/06; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 286/10; z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2444/10 – Orzeczenia.na.gov.pl). Pomimo doręczenia skarżącemu decyzji PINB nie można pominąć, że legitymacja procesowa danego podmiotu jest badana na każdym etapie postępowania, w tym przez organ odwoławczy, którego obowiązkiem jest zbadanie, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Podkreślić trzeba, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego ma dwie płaszczyzny: procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje przy tym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Ustalenie tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości, na której znajdują się sporne słupy energetyczne w żaden sposób nie nawiązuje jeszcze do przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie skarżący mógłby żądać nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedmiotowych słupach. Brak takiego przepisu prawa materialnego świadczy, iż skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w niniejszym postępowaniu. Skarżący postuluje nakazanie rozbiórki spornych słupów, a takiego obowiązku na podstawie art. 66 Prawa budowlanego organy nie mogłyby nakazać właścicielowi słupów tylko dlatego, że taka była wola skarżącego. Innymi słowy, bez związku z interesem prawnym skarżącego pozostaje zakres stwierdzonych w decyzji organu I instancji nieprawidłowości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, skoro skarżący nie jest ich właścicielem ani zarządcą. Skarżący miał w postępowaniu interes faktyczny przejawiający się w żądaniu rozbiórki ww. słupów. Interes tego rodzaju nie mógł jednak stanowić o posiadaniu interesu prawnego w omówionym już rozumieniu. Sąd ocenił wobec tego, że zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że nie zachodzą okoliczności, które uprawdopodobniałyby fakt posiadania przez skarżącego interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Tym samym skarżący nie podważył skutecznie legalności kontrolowanej w sprawie decyzji organu odwoławczego i ograniczenia stron postępowania wyłącznie do podmiotu wymienionego w art. 61 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a także nie narusza art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez skarżącego Sąd wskazuje, że żądanie usunięcia ww. słupów z działki należącej do skarżącego nie mogło być zrealizowane przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Ponadto jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego prowadziły już postępowanie w przedmiocie kontroli legalności wybudowania ww. słupów. Natomiast trzeba powiedzieć, że właścicielowi nieruchomości zgodnie z art. 222 § 2 Kodeksu cywilnego przysługuje roszczenie o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i o zaniechanie naruszeń przeciwko osobie, która narusza własność w inny sposób aniżeli przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą. Dodatkowo wskazać należy, że nieruchomość może być obciążona służebnością przesyłu, która co do zasady jest odpłatna (zob. art. 3051 k.c. i następne). Roszczeń związanych z ochroną własności nie dochodzi się w postępowaniu administracyjnym, lecz można ich dochodzić w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Uwzględniając powyższe, a przede wszystkim to, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skargę należało oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.