II SA/Wr 122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Zakład Zagospodarowania Odpadów na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł ( słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z dnia (...) września 2017 r. nr (...), Burmistrz W. ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) DN 500 relacji Z. – B. realizowanego na dz. nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) w obrębie R. W., gm. W., dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 27 września 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji złożyli R. G., D. G. i K. S., reprezentowani przez K. Ł.. We wniosku został zawarty również wniosek o wstrzymanie wykonania wyżej wymienionej decyzji. Postanowieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wstrzymało wykonanie wspomnianej wyżej ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia (...) września 2017 r., nr (...). W uzasadnieniu postanowienia, organ wyjaśnił, że w art. 159 § 1 k.p.a., określono przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej potencjalną nieważnością. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. W postanowieniu zostało zawarte pouczenie, w którym poinformowano, że strona niezadowolona z niniejszego postanowienia może złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 159 § 2 k.p.a. w związku z art. 141 § 2 , art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a. ). Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. A. Sp. zo.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we W. reprezentowany przez r.pr. A. J. i adw. K. C. wniósł skargę do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) stycznia 2019 r. , sygn. akt (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi strony przeciwnej oraz z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Organ wyjaśnia, że w przedmiotowym postanowieniu zostało zawarte pouczenie, iż strona niezadowolona z niniejszego postanowienia może wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Faktem jest, że istnieje możliwość złożenia przez stronę skargi bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy to przypadku, w którym organ wydał decyzję, a nie postanowienie. W przedmiotowej sprawie, skarżąca Spółka powinna była najpierw złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy czego jednak nie uczyniła. Tym samym skarżąca Spółka nie wyczerpała, przed wniesieniem skargi, przysługującego jej środka zaskarżenia co czyni jej skargę niedopuszczalną. Dnia 18 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynął wniosek dowodowy i stanowisko w sprawie strony skarżącej reprezentowanej przez r.pr. A. J. i adw. K. C.. Pismami z dnia 20 marca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej odpowiedział na wezwanie sądu dotyczące uzupełnienia braków formalnych skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) stycznia 2019 r., nr (...), którym wstrzymano wykonanie ostatecznej decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza W. – Sekretarza Gminy z dnia (...) września 2017 r., nr (...), ustalającej na rzecz A. Sp. zo.o. z siedzibą we W. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia (6,3 MPa) DN 500 relacji Z. – B. realizowanego na dz. nr (...), (...), (...), (...), (...) w obrębie R.W., gm. W.. Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Skoro zatem skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W., to właściwym do prowadzenia postępowania nieważnościowego było samorządowe kolegium odwoławcze. W kwestii zaskarżenia orzeczeń wydanych przez organ wyższego stopnia jako organ pierwszej instancji wskazać należy na art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nadto, zgodnie z art. 144 k.p.a., przepisy dotyczące odwołań mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. "Zażalenia". Przytoczone regulacje mają istotne znaczenie w sprawie niniejszej, bowiem gdyby postanowienie o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Burmistrza W. z dnia (...) września 2017 r., nr (...) zostało wydane przez organ pierwszej instancji, nad którym istniałby organ wyższego stopnia, byłoby postanowieniem zaskarżalnym zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.). Tymczasem jego wydanie przez SKO jako organ pierwszej instancji, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, powoduje że nie jest ono zaskarżalne zażaleniem, ale przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w terminie jak dla zażalenia, czyli siedmiu dni (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Oznacza to, że wniosek ten należało złożyć do Kolegium, a dopiero później, po jego rozpoznaniu odrębnym orzeczeniem, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na orzeczenie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, w obowiązującym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, należy wyczerpać środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przed wniesieniem skargi należy złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a dopiero jego merytoryczne rozpoznanie uprawnia do wywiedzenia skargi. Powyższą argumentację wzmacnia treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Zauważyć jednak należy, że przepis ten dotyczy wyłącznie decyzji, a zatem wprowadza możliwość zrezygnowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyłącznie wówczas, gdy wniosek dotyczy decyzji. Nie uprawnia zatem do rezygnacji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy wniosek ma dotyczyć postanowienia. Co więcej, regulacje p.p.s.a. nie zawierają norm umożliwiających stosowanie przepisów o zaskarżeniu decyzji odpowiednio do zaskarżania postanowień. Tym samym nie istnieją przepisy, które umożliwiają w opisanej sytuacji rezygnację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a.. Niezłożenie tego wniosku odnośnie postanowienia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego powoduje, że skarga nie spełni wymogu wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i będzie podlegać odrzuceniu. Powyższe wynika także z najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych, które wyraźnie ukształtowało się w kierunku konieczności odrzucenia skargi w przypadku, gdy dotyczy ona postanowienia wydanego przez organ, nad którym nie istnieje organ wyższego stopnia, a skarga nie została poprzedzona wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide np. postanowienie z dnia 29 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1706/17; z dnia 28 grudnia 2017 r., IV SA/Wr 680/17; z dnia 4 grudnia 2017 r., II SA/Kr 163/17; z dnia 19 września 2017 r.,VII SA/Wa 2015/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Z kolei sprawy, w których wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia został złożony, są przez sądy administracyjne załatwiane wyrokami, a więc kończone są merytorycznie (vide np. wyroki z dnia 7 marca 2018 r., IV SA/Po 40/18; z dnia 7 marca 2018 r., VII SA/Wa 1183/17, CBOSA). Dodać również należy, że przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. został wprowadzony z dniem 1 czerwca 2017 r. przez ustawę z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 ze zm.), nowelizującą k.p.a. i p.p.s.a. W przepisie art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 w brzmieniu zmienionym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro zatem w sprawie niniejszej zaskarżone zostało postanowienie wydane w dniu 10 stycznia 2019 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej, to sposób jego zaskarżenia należy rozważać w kontekście przepisów w brzmieniu zmienionym, a więc również w kontekście nowego brzmienia art. 52 § 3 p.p.s.a. Jeśli zatem przepis ten przyznaje stronie wybór złożenia lub niezłożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia decyzji, to nie czyni tego w przypadku zaskarżenia postanowienia. Także inne przepisy p.p.s.a. nie zwalniają strony postępowania z obowiązku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ odwoławczy jako organ pierwszej instancji. Oznacza to tym samym, że skarga przysługuje dopiero na postanowienie wydane po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe wywody niezbędne były dla wykazania, że skarżąca w sprawie niniejszej była nie tylko uprawniona, ale i zobowiązana do złożenia – przed wniesieniem skargi na postanowienie SKO w L. z dnia (...) stycznia 2019 r. o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowanego do tegoż SKO w L.. Zauważyć należy, że w pouczeniu zawartym w ww. postanowieniu SKO w L. wskazało, że strona niezadowolona z niniejszego postanowienia może złożyć do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. A zatem w chwili obecnej nie istnieje w obrocie prawnym postanowienie SKO w L. wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy. Funkcjonuje jedynie w obrocie prawnym postanowienie tego organu z dnia 10 stycznia 2019 r., które jest de facto postanowieniem pierwszoinstancyjnym. Skoro zatem pełnomocnik skarżącej nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.