II SA/Wr 1222/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: - ref. staż. Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej postanawia: odrzucić skargę Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] o stwierdzeniu u skarżącej H. B. choroby zawodowej – przewlekłego wirusowego zapalenia wątroby typu C. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] należy uznać za naruszającą prawo, gdyż dochodzenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie wykazało, że H. B. miała bezpośredni kontakt z chorymi lub materiałem zakaźnym. W pouczeniu wskazano możliwość zaskarżenia decyzji przez strony do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia – w przypadku jej niezgodności z prawem. W skardze na powyższą decyzję H. B. zarzuciła, że nie dopatruje się wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogłyby stanowić podstawę do wszczęcia w sprawie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o uznaniu jej schorzenia za chorobę zawodową. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, przedstawiając argumentację uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Stosownie do art. 127 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu wynika z założenia, że sąd nie wyręcza organów administracji wyższego stopnia i nie narusza podstawowej zasady dwuinstancyjności postępowania, ustanowionej w art. 15 Kpa. Zasada dwuinstancyjności daje stronie prawo domagania się dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administrujące. Jej wysoką rangę potwierdza art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa" (por. B.Adamiak, J.Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadminstracyjne, Warszawa 1999, str. 165 i nast.). Zasada dwuinstancyjności dotyczy zarówno decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym, którego przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy decyzją administracyjną, jak i decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, będące postępowaniem nadzwyczajnym, oparte jest również na zasadzie dwuinstancyjności. Od decyzji wydanych w tym postępowaniu w pierwszej instancji na zasadach ogólnych służy odwołanie, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 czerwca 1981 r., II SA 147/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 51), stwierdzając, że decyzja wydana w trybie nadzoru przez terenowy organ administracji państwowej, stwierdzająca nieważność decyzji wydanych w zwykłym postępowaniu administracyjnym, jest decyzją pierwszej instancji, od której przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Na zasadzie art. 157 Kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.), w postępowaniu administracyjnym organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego są: 1) w stosunku do państwowego powiatowego i państwowego granicznego inspektora sanitarnego - państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, 2) w stosunku do państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego - Główny Inspektor Sanitarny. Powyższe prowadzi do wniosku, że w myśl omówionej wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania, organem właściwym do rozpatrzenia sprawy wydanej w pierwszej instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, właściwy jako organ drugiej instancji był organ wyższego stopnia - Główny Inspektor Sanitarny. Bezspornym jest, że H. B., po doręczeniu jej zaskarżonej decyzji w dniu 26 kwietnia 2001 r., wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, tj. bez wyczerpania trybu przewidzianego w art. 127 § 1 i 2 Kpa. Tym samym nie został spełniony warunek formalny dopuszczalności wniesienia skargi do sądu. Wprawdzie skarżąca zastosowała się do błędnego pouczenia, zawartego w zaskarżonej decyzji, o przysługującym prawie wniesienia skargi bezpośrednio do sądu, wobec czego to błędne pouczenie – stosownie do treści art. 112 Kpa, stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia - nie powinno wywierać negatywnych dla skarżącej skutków prawnych, to jednak przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 52 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) i nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi wniesionej bez wyczerpania przysługujących stronie środków prawnych. Praktyczne konsekwencje przepisu art. 112 Kpa sprowadzają się do możliwości zgłoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy. Konkludując - w rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła decyzję organu podjętą w pierwszej instancji, czyli decyzję nieostateczną. Na taką decyzję nie służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż nie istnieje prawna możliwość skarżenia decyzji wydanej na drodze administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Zgodnie zatem z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wniesiona w takich okolicznościach skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu, stąd orzeczono, jak w sentencji.