II SA/Wr 1237/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi H.Ś. na czynności Wójta Gminy Ś. K. w przedmiocie pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i odmowy zwrotu pobranej nienależnie opłaty p o s t a n a w i a : odrzucić skargę H. Ś. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D.G.-J. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu skargę na czynność Wójta Gminy Ś. K., polegającą na odmowie zwrotu nienależnie pobranej opłaty w kwocie [...]złote. W petitum skargi pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie - na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 23 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - niezgodności z prawem działania Wójta Gminy Ś. K. polegającego na pobraniu od skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie [...]złote w związku z przejściem z mocy prawa na Gminę działki nr [...]oraz nakazanie Wójtowi Gminy Ś. K. zwrot na rzecz skarżącej kwoty [...]złote z ustawowymi odsetkami od dnia [...]r. /data wezwania do zapłaty/, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika m.in. że w dniu [...]r. na spotkaniu z przedstawicielami Zarządu Gminy Ś. K. skarżąca podpisała "propozycję odszkodowania" za przejętą przez gminę działkę nr [...]w kwocie [...]złotych. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił także, że wartość działki przejętej przez gminę ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wynosiła [...]złotych, a różnica między tą kwotę, a uzgodnioną kwotą odszkodowania wskazuje, że jest to tzw. renta planistyczna czyli opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik H. Ś. podał również, że po wezwaniu w dniu [...]r. do usunięcia niezgodności z prawem i zwrotu nienależnego świadczenia Wójt Gminy Ś. K. odmówił zwrócenia pobranej nienależnie opłaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśnić przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/. Sfera działalności organów administracji publicznej podporządkowana zakresowi kognicji sądów administracyjnych określona została w przepisie art. 3 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z sugestią pełnomocnika skarżącej możliwość poddania kontroli sądowo-administracyjnej wskazanych w skardze czynności należało rozważyć w warunkach art. 3 § 2 pkt 4, odpowiadającego art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, obowiązującej poprzednio. Z treści wskazanego powyżej przepisu wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu /tj. decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu orzekającym, egzekucyjnym i zabezpieczającym/ akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu czynności Wójta będące przedmiotem skargi nie odpowiadają kryteriom przyjętym przez powoływany przepis. Żadnej z nich nie można kwalifikować jako czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. /Sąd administracyjny nie jest też uprawniony do nakazania zwrotu nienależnie pobranej opłaty./ Pozostają one w bezpośrednim związku z czynnością dokonaną przez skarżącą i przedstawicieli Zarządu Gminy Ś. K. w dniu [...]r., jaką było uzgodnienie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość, mające formę protokołu podpisanego przez obie strony uzgadniające. Objęta zakresem skargi czynność pobrania nienależnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma nieco abstrakcyjną formę, bowiem - zgodnie z twierdzeniami pełnomocnika skarżącej - dokonana została poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Gminę w kwocie o [...]złote niższej niż wartość tej nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego. Odmowa zwrotu opłaty jest skutkiem uzgodnienia o konkretnej treści. Zważyć jednocześnie należy, że uzgodnienie podjęte było w trybie przyjętym przez art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. - o gospodarce nieruchomościami /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./. Przepis ten przyjmuje dwa warianty ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: poprzez uzgodnienie między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem albo poprzez wydanie decyzji określającej wysokość odszkodowania. Oznacza to jednocześnie, że obowiązek odszkodowania z tytułu przejęcia na własność działki gruntu pod drogę publiczną może być zrealizowany w formie czynności cywilnoprawnej lub administracyjnej /np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002r., sygn. I SA 1658/00; Lex 81734/. Nie budzi bowiem wątpliwości ani w doktrynie ani w judykaturze to, że organy administracji publicznej wykonują swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także w formach cywilnoprawnych /np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1997r., sygn. I SA 264/97; ONSA 1997, nr 4, poz. 182; W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1988/. Uzgodnienie wysokości odszkodowania w sposób, o którym mowa w art. 98 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje poprzez złożenie oświadczeń woli /nie wiedzy/, co do proponowanej kwoty i jej akceptacji. Istotne przy tym jest, że właściwy organ występuje w takiej sytuacji jako reprezentant np. gminy w sferze praw i obowiązków /dominium/, a nie jako dzierżyciel orzeczniczej kompetencji ustawowej, jaką dysponuje w ramach władztwa administracyjnego /imperium/. Wyłączenie w warunkach uzgodnienia dokonywanego w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnień władczych właściwego organu i wprowadzenie równorzędności obu stron - co jest istotą tej czynności - wskazuje jednoznacznie na jej cywilnoprawny charakter. Podmioty uczestniczące w takiej czynności mogą dochodzić ochrony swoich praw i interesów przed sądami powszechnymi /por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2001r., III KKO 5/00; OSNP 2002/5/128/, a to eliminuje możliwość dokonania oceny zgodności z prawem skutków takiej czynności przez sąd administracyjny. Mając powyższe okoliczności na względzie - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak na wstępie. H.B. 3.11.2005r.