II SA/Wr 124/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor WSA Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2004 roku sprawy ze skargi C Sp. z o.o. w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 20 grudnia 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał Dyrektorowi A w B. uzyskanie w terminie do 30 kwietnia 1992 r. pozwolenia na użytkowanie suszarni oraz silosowego magazynu zboża w M. Wypełniając powyższy obowiązek B (dawny A w B.) złożyło stosowny wniosek, jednak Kierownik Urzędu Rejonowego w N. wydał w dniu 12 czerwca 1992 r. decyzję odmowną, która została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] w dniu 21 sierpnia 1992 r. Decyzja Wojewody została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu i wyrokiem tegoż Sądu z dnia 15 grudnia 1992 r. uchylono decyzję pierwszej i drugiej instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż rozstrzygnięcia organów budowlanych naruszyły art. art. 7, 77 § 1, 104 § 2 i 107 § 3 k.p.a. Zarządzeniem Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 1992 r. , nr [...] B w B. zostało zlikwidowane i protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 6 stycznia 1993 r. zostało przekazane do zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, która umową nr [...] z dnia 30 czerwca 1995 r. wydzierżawiła C Spółce z o.o. w R. nieruchomość położoną w B. tj. mieszalnię pasz i suszarnię w M. Decyzją z dnia 14 września 1995 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) Kierownik Urzędu Rejonowego w N. nakazał dzierżawiącej suszarnię zboża i silosowy magazyn zboża w/w spółce zaprzestać ich użytkowania do czasu uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazano, iż powyższy obowiązek wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 20 grudnia 1991 r. Nakazano wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie, dołączając opinię w zakresie oddziaływania obiektów na środowisko. W odwołaniu od tej decyzji Prezes Zarządu C w R. zarzucił, iż Spółka jest dzierżawcą spornych obiektów budowlanych a nie właścicielem a nadto powołana przez organ podstawa prawa decyzji nie daje podstaw do formułowania nakazów w przedmiocie użytkowania, lecz stanowi o odmowie wydania pozwolenia na użytkowania. Odwołanie wniósł również Dyrektor Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O., wnosząc o uchylenie nakazu. Decyzją z dnia 12 grudnia 1995 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podzielając stanowisko Spółki C co do braku podstaw prawnych do wydania decyzji w brzmieniu nadanym jej przez Kierownika. Zauważono, iż decyzja z dnia 20 grudnia 1991 r. była skierowana do Dyrektora A w B., a więc podmiotu, który obecnie nie istnieje. Ponadto zwrócono uwagę na zrealizowane przedsięwzięcie techniczne, które ograniczyło uciążliwość emisji hałasu do poziomu normatywnego, przypomniano o potrzebie wydania nowej decyzji w sprawie ilości i rodzajów substancji zanieczyszczających, które mogą być wprowadzone do powietrza atmosferycznego. Na decyzję skargę kasacyjną do Sądu administracyjnego złożył A. O., właściciel posesji usytuowanej w pobliżu terenu zakładu (obie nieruchomości oddziela droga), zarzucając przewlekłość postępowania oraz podnosząc, iż badania wykonywane przy jego udziale potwierdzają natężenie hałasu przekraczające dopuszczalne normy. Sąd, wyrokiem z dnia 7 listopada 1996 r., oddalił skargę nie stwierdzając naruszenia przez Wojewodę [...] treści art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu wady decyzji pierwszoinstancyjnej nie pozwalały na utrzymanie jej w obrocie prawnym, natomiast orzekanie co do sedna sprawy przekraczało możliwości organu drugiej instancji. Przed wydaniem opisanego wyżej rozstrzygnięcia sądowego, bo w dniu 24 stycznia 1996 r., udzielono Dyrektorowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa pozwolenia na użytkowanie suszarni zboża i silosowego magazynu zboża w M. (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w N.), gdyż pomiary natężenia hałasu, z uwagi na wykonane prace modernizacyjne, mieściły się w dopuszczalnych granicach. W wyniku rozpatrzenia odwołania A. O., Wojewoda [...] decyzją z dnia 6 marca 1997 r. uchylił decyzję z dnia 24 stycznia 1996 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, iż wydanie spornej decyzji nie zostało poprzedzone wykonaniem przewidzianych decyzjami instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska. Nie uzyskano decyzji ustalającej ilości i rodzaju substancji zanieczyszczających dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza atmosferycznego a ponadto przeprowadzone pomiary poziomu natężenia hałasu w otoczeniu Zakładu wykazały przekroczenia w granicach do 9,9 dB (A) Leg. Na powyższą decyzję skargę złożyło C w R. Sąd administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 1998 r. oddalił skargę, odmawiając Przedsiębiorcy jako dzierżawcy przymiotu strony. Po otrzymaniu opisanego wyroku Kierownik Urzędu Rejonowego w N. decyzją z dnia 22 grudnia 1998 r., nr [...], nakazał Dyrektorowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. wystąpić w terminie do 30 czerwca 1999 r. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornych obiektów budowlanych. Do wniosku nakazano dołączyć stosowną decyzję Urzędu Wojewódzkiego w O. – Wydział Ochrony Środowiska. Zakreślony termin został dwukrotnie przedłużony, ostatecznie na dzień 15 października 1999 r., po upływie którego – w dniu 20 grudnia 1999 r. wystosowano w oparciu o przepisy egzekucyjne upomnienie z zagrożeniem ukarania grzywną. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2000 r., nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 59 ust. 5 i art. 57 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) odmówił Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddział Terenowy w O. udzielenia pozwolenia na użytkowanie suszarni zboża oraz silosowego magazynu zboża w M., gm. [...] – położonych na działce o nr ewidencyjnym gruntów a. Organ wyjaśnił, iż wniosek z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie pozwolenia otrzymał dopiero w dniu 27 stycznia 2000 r. Dwukrotnie bezskutecznie zwracał się do strony oraz organu nadzoru budowlanego o przesłanie brakujących dokumentów . Dostarczono jedynie wyniki pomiarów natężenia hałasu, z których wynika, że obiekty będące przedmiotem postępowania powodują zagrożenie dla środowiska. Pomimo wydania negatywnej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie, kontrola organu nadzoru budowlanego, przeprowadzona w dniu 21 lipca 2000 r. wskutek interwencji A. O. ujawniła dalsze użytkowanie suszarni zboża i silosowego magazynu zboża. Pismem z dnia 24 lipca 2000 r. wezwano Dyrektora Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa do zaprzestania nielegalnego użytkowania obiektów. Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nakazał Dyrektorowi Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w O. zaniechać użytkowania suszarni zboża oraz silosowego magazynu zboża w M., gm. [...] – działka oznaczona nr ewidencyjnym gruntów a. Wydanie decyzji podyktowane było faktem użytkowania obiektów budowlanych, mimo decyzji Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2000 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na ich użytkowanie. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 6 października 2000 r. złożyło C Sp. z o.o. w R. Przesyłając odwołanie do organu wyższej instancji Powiatowy Inspektor zasygnalizował, iż Przedsiębiorstwo nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu oraz wyjaśnił, że zarzut złej identyfikacji przedmiotu sprawy (magazyny zbożowe nie były objęte postępowaniem) jest bezpodstawny, bo Kierownik byłego Urzędu Rejonowego w N. prowadził postępowanie zarówno w stosunku do suszarni zboża jak i silosowego magazynu zboża. Przesłana została również kolejna interwencja Pana O., który zgłosił fakt dalszego użytkowania przedmiotowych obiektów. W wyniku rozpatrzenia odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego – zwanej dalej k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia Dyrektora Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w O. jako adresata nałożonego obowiązku zaniechania użytkowania przedmiotowych obiektów i w tym zakresie orzekł, iż adresatem decyzji jest Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa. W pozostałym zakresie utrzymano decyzję w mocy. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż po wydaniu decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest stosować "odpowiednio’ art. 51 Prawa budowlanego, a więc dokonując koniecznych ze względu na stan faktyczny sprawy modyfikacji treści nakazów zawartych w tym przepisie. Co się tyczy przedmiotu decyzji, za bezzasadne uznano twierdzenia odwołującego się C jakoby postępowanie nie dotyczyło magazynu zboża, gdyż sprawa od początku dotyczyła dwóch obiektów. Skargę na decyzję organu drugiej, jak i pierwszej instancji złożyło C Sp. z o.o. w R., zarzucając naruszenie art. 107 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne pokreślenie przedmiotu sprawy. Stwierdzono, iż obiekty budowlane, o których mowa w decyzji, usytuowane są na nieruchomości, która stanowi zorganizowaną całość gospodarczą po byłym A w B. Stanowią one elementy ciągu technologicznego, które wymagają precyzyjnego określenia, gdyż w skład tego ciągu wchodzą także obiekty stosunku do których mogą powstać wątpliwości czy podpadają one pod pojęcia używane" przez organy orzekające w sprawie. Jak podkreślono, ma to dla skarżącego bardzo istotne znaczenie, bo rozstrzygnięcia administracyjne będą miały wpływ na roszczenia cywilno-prawne w stosunku do właściciela z tytułu wad dzierżawionego obiektu. Składając odpowiedź na skargę, wniesiono o jej oddalenie podtrzymując rozstrzygnięcie, jak i argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślono, iż obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania oznaczone są precyzyjnie, bo wskazano miejscowość, jak i nr działki, na której się znajdują. Nawet jeśli stanowią elementy ciągu technologicznego, to odpowiadają pojęciom "suszarnia zboża" i "silosowy magazyn zboża" a skarżący z uwagi na zawodowy charakter prowadzonej działalności w zakresie przetwórstwa produktów rolnych powinien wiedzieć, co pojęcia te oznaczają. Organ wyjaśnił również, iż skarżący wraz z właścicielem obiektów uczestniczył w postępowaniu dotyczącym oddziaływania przedmiotowych obiektów na środowisko a także w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Powyższe – zdaniem organu – potwierdza tezę o pozorności wyrażonych w skardze wątpliwości. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu w dniu 10 lutego 2004 r. pełnomocnik skarżącego podkreślił, że C wywodzi swój interes prawny z faktu, iż decyzja dotycząca zakazu używania obiektów budowlanych wywiera bezpośrednie skutki prawne względem dzierżawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki Sąd administracyjny. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza dla Sądu konieczność dokonania oceny, przed podjęciem rozważań merytorycznych, legitymacji procesowej podmiotu do wniesienia skargi. Art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, określa że uprawnionymi do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna w zakresie swej działalności statutowej, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1) a także do wniesienia skargi (§ 2). Z regulacji tej wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu jest taki podmiot, który wykaże się "interesem prawnym", bądź – mimo jego braku – został wskazany cytowanym przepisem jako podmiot, który spełnia funkcję ochrony porządku prawnego. W rozpatrywanej sprawie skargę do Sądu administracyjnego wniosło C Spółka z o.o. w R., zwane dalej Przedsiębiorstwem, które dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – Oddział Terenowy w O., zwanej dalej Agencją, obiekty mieszalni pasz i suszarni, położone w M. Przedsiębiorstwo wywodziło, iż posiada interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej wydania Agencji zakazu używania wspomnianych obiektów budowlanych. Przedsiębiorstwo oświadczyło również, iż od wyników postępowania administracyjnego będą zależały ewentualne roszczenia cywilno-prawne w stosunku do Agencji z tytułu wad dzierżawionych obiektów. Przede wszystkim należało ocenić , czy istotnie Przedsiębiorstwo posiadało interes prawny w toczącej się sprawie administracyjnej i czy w konsekwencji jest legitymowane do skarżenia aktu administracyjnego, jaki został wydany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez wnoszącego skargę musi dotyczyć jego interesu prawnego naruszonego przez działanie niezgodne z prawem. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesadza przepis prawa materialnego i do wykazania związku między chronionym interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależniona jest legitymacja do złożenia skargi" (B.Adamiak, K.Borkowski : Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, str. 366). Innymi słowy pojecie interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (osoby) możliwość wydania przez organ decyzji administracyjnej ustalającej prawo lub obowiązek tego podmiotu lub możliwość podjęcia przez ten organ określonej czynności. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej Kpa, zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się, że "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak rozumiana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (B.Adamiak i J.Borkowski : Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 1996, s.201) Interesowi prawnemu należy przeciwstawić interes faktyczny, który zachodzi w sytuacji, gdy określony podmiot wprawdzie "bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego", mającego stanowić podstawę skutecznego żądania dokonania przez organ administracyjny określonej czynności. W takim przypadku podmiot nie będzie uznany za stronę postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. – I SA 1748/83 – nie publikowany). W rozpatrywanej sprawie zachodzi taka sytuacja. Przedsiębiorstwo, będąc bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej obiektów budowlanych, które dzierżawi, nie wskazało podstawy materialnoprawnej stanowiącej źródło swego interesu prawnego. Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się po stronie skarżącego takiego interesu. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych zostały oparte na treści art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), który zamieszczony jest w rozdziale 5 w/w ustawy, dotyczącym budowy i oddawania do użytku obiektów budowlanych. Przepisy niniejszego rozdziału nie uznają dzierżawcy za stronę postępowania. Wymieniają inwestora, właściciela i zarządcę obiektu jako adresatów konkretnych praw i obowiązków, tak więc osoby te posiadają niewątpliwie interes prawny. Posiadać go również będzie właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile użytkowanie obiektu naruszy ich prawa. Z tych względów, powoływanie się na posiadaną umowę dzierżawcy nie daje podstaw do przyjęcia, iż z tego tytułu skarżące Przedsiębiorstwo powinno być uznane za stronę postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla tej oceny są ewentualne rozliczenia pomiędzy właścicielem obiektów a ich dzierżawcą. Ponadto bez znaczenia jest również okoliczność, iż Przedsiębiorstwo zostało uznane za stronę postępowania przez organ drugiej instancji i że w wyniku jego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył sprawę. Sąd administracyjny nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Wręcz przeciwnie zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 50 Prawo o postępowaniu i art. 28 k.p.a., Sąd zobowiązany był w pierwszym rzędzie określić, czy skarżący miał w postępowaniu administracyjnym przymiot strony a w konsekwencji, czy przysługuje mu uprawnienie do wniesienia skargi. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001 – sygn. akt I SA 511/00 – iż "Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Brak przymiotu strony, a więc brak osoby uprawnionej do wniesienia skargi, będący przesłanką materialnoprawną, spowodował – zgodnie z treścią art. 151 Prawo o postępowaniu – oddalenie skargi.