II SA/Wr 124/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Alicja Palus, Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant - Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2008r. sprawy ze skargi K. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego poprzez wykonanie czynności oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr [...] powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla miasta W. , działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, nakazał K. i J. S. oraz J. i R. J. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego przy ul. [...[ Nr [...] we W. – usuniecie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym ww. obiektu budowlanego poprzez : 1) wymienę elementów pokrycia dachowego ( dachówki, łaty, kontrłaty, folia paraprzepuszczalna) wraz ze wzmocnieniem i zabezpieczeniem przed korozją biologiczną konstrukcji więźby dachowej ( elementów wskazanych przez autora ekspertyzy technicznej oznaczonej nr zlecenia [...] ), 2) wymianę rynien i rur spustowych, 3) przemurowanie komina ponad połacią dachu, 4) wykonanie napraw tynków ścian zewnętrznych – na ścianie szczytowej od strony zachodniej na wysokości parteru ( zbić tynk i wykonać ponownie nowy), w pozostałych miejscach gdzie istnieją braki wyprawy wierzchniej- wykonać nowe tynki w terminie do 31 grudnia 2007r. Z uzasadnienia wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na żądanie współwłaścicieli R i J.J.wnoszących o zbadanie stanu technicznego opisanego wyżej budynku mieszkalnego. Do wniosku załączona została kopia orzeczenia dotyczącego stanu technicznego dachu. Organ wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że trzykondygnacyjny budynek mieszkalny posiada nieprawidłowości w stanie technicznym tj. ubytki tynków zewnętrznych, zawilgocenie okładzin po wewnętrznej stronie zadaszenia, w części budynku pokrycie zadaszenia wymienione, w pozostałej powierzchnia połaci dachu pofałdowana, komin ponad dachem wychylony jest z pionu. Wody opadowe odprowadzane orynnowaniem i rurami spustowymi. Strona postępowania J. J. w toku oględzin złożyła wyjaśnienie, że występujące nieprawidłowości w stanie technicznym zadaszenia polegające na uszkodzeniu dachówki, odspojeniu dachówki stwarzają zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Sporządzona z czynności oględzin protokół i dokumentację fotograficzną. W toku postępowania dokonano zweryfikowania, pod względem sporządzenia przez osoby uprawnione, załączonego do podania orzeczenia technicznego sporządzonego przez Polski Związek Inżynierów i Techników Budownictwa z/s we W. , który uznano, za wiarygodny i włączono w poczet dokumentów w sprawie. Z treści orzeczenia wynika, że dachówka ceramiczna na zadaszeniu budynku posiada w pokryciu ubytki, jej jakość jest zła, bez spoin, a jej stan zagraża bezpieczeństwu osób. W kalenicy dachu – w części brak gąsiorów. Po analizie zebranych w toku postępowania dokumentów stwierdzono, że stan techniczny elementów budynku może stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. W tej sytuacji, wobec możliwości wystąpienia zagrożenia, organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...]. nakazał współwłaścicielom obiektu przedłożenie stosownej ekspertyzy technicznej. Organ I instancji dodał, że analiza protokołów z okresowych kontroli stanu technicznego obiektu, urządzeń i instalacji jest niezasadna, gdyż mogą przedstawiać fakty z okresu wcześniejszego, co nie musi potwierdzać obecnego stanu obiektu. Żądana ekspertyza została przedłożona do organu w dniu 27 czerwca 2007r. Ekspertyzę sporządziły osoby posiadające uprawnienia budowlane nr [...]oraz nr [...] a także została zweryfikowana przez rzeczoznawcę budowlanego (nr rej. [...] ). Z opracowania tego wynika, że obiekt nie jest należycie utrzymywany i konieczne są do wykonania roboty w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, tj. wymiana elementów pokrycia dachu takich jak dachówki, łaty, kontrłaty, folia paroprzepuszczalna, wzmocnienie i zabezpieczenie przed korozją biologiczną konstrukcji więźby dachowej po zdjęciu pokrycia dachu i analizie stanu elementów, wymianę rynien i rur spustowych, przemurowanie komina ponad połacią dachu, wykonanie napraw tynków ścian zewnętrznych. Strony oraz ich pełnomocnicy miały zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu oraz zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, z czego skorzystały, oraz miały możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ I instancji w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, uznał za zasadne nałożyć na współwłaścicieli obiektu obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. W odwołaniu, pełnomocnik K i J.S zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: I. postępowania, tj. 1) art. 10 § 1 kpa przez pominięcie podniesionej przez skarżących w piśmie z dnia 19 czerwca 2007r. okoliczności, że ze względu na nieudowstępnienie przez J i R.J włazu prowadzonego na dach, niemożliwe było dokonanie oględzin całej nieruchomości, w tym w szczególności dachu, przez rzeczoznawcę majątkowego inż. Z. I, który na zlecenie skarżących miał wykonać ekspertyzę zgodnie z postanowieniem PINB z dnia [...] ., a przez to uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, 2) art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dowolną ocenę materiału dowodowego i wydanie orzeczenia z pomięciem istotnych okoliczności faktycznych, a w rezultacie nierozpoznanie istoty sprawy, II. prawa materialnego, tj. art. 66 ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji ingerującej w sposób zbyt daleko idący w prawa i obowiązki współwłaścicieli, zważywszy, że stan techniczny budynku nie zagraża życiu ani zdrowiu osób, a wynika jedynie z normalnego zużycia substancji, jak również określenie terminu wykonania obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Na skutek rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązków i określił nowy termin do dnia 30 kwietnia 2008r., w pozostałym zakresie decyzja nie uległa zmianie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na ogólną zasadę wyrażoną w art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane mówiącą, że obiekty budowlane winny być utrzymywane i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywane w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przez "należyty stan techniczny" organ rozumie stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części, nie posiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. W przypadku stwierdzenia, stosownie do art. 66 ustawy - Prawo budowlane, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; jest w nieodpowiednim stanie technicznym; albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania twego obowiązku. Obowiązki spoczywają w tym zakresie na właścicielu (współwłaścicielach) lub zarządcy obiektu budowlanego. Konstrukcja normy prawnej, zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot "właściwy organ nakazuje w drodze decyzji" wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt. 1-3 , to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony ale zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej, ustalając niewątpliwie, że obiekt przedmiotowy budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Fakt ten został potwierdzony w przedłożonej przez stronę ocenie technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. T.G. z Polskiego Związku Inżynierów Budownictwa. Zastosowana została także właściwa podstawa prawna, a treść nakazanych obowiązków mieści się w upoważnieniu ustawowym zawartym w powołanej przez organ I instancji podstawie prawnej. Organ odwoławczy zmienił termin wykonania obowiązku, uwzględniając słuszny interes stron i upływ czasu od wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pełnomocnik skarżących K i J.S wniósł identyczne co w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art.10 § 1 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 66 Prawa budowlanego oraz nowy zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że budynek mieszkalny położony we W. przy ul. [...[ Nr [...] nie jest utrzymywany w odpowiednim stanie technicznym. Dodatkowo pełnomocnik skarżących ponownie zarzuca ustalenie przez organ odwoławczy zbyt krótkiego terminu wykonania nałożonych obowiązków ( pomimo jego wydłużenia). W skardze poniesione zostało ponadto, że pomimo ustaleń organów w zakresie stosunków własnościowych, J i R.J. nie zamieszkują w nieruchomości przy ul. [...] Nr [...] we W. . Nie jest możliwa realizacja zaskarżonej decyzji przez wspólne usunięcie ewentualnych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, bowiem skarzący nie dysponują aktualnym adresem drugich współwłaścicieli J i R.J.. Wykonanie nałożonych prac remontowych jest więc niemożliwe, tym bardziej że jedyne wejście na dach we wspólnej nieruchomości znajduje się w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność J. i R. J. , a lokal ten jest zamknięty i aktualnie nikt go nie zamieszkuje. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 25 marca 2008r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu przyznał skarżącym, na ich wniosek, prawo pomocy w części dotyczącej zwolnienia z obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi ponad kwotę 100 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo a przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd badając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się aby organ administracyjny naruszył przepisy prawa procesowego, czy też przepisy prawa materialnego, skutkujące wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Wskazać należy, że podstawę meterialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (w brzmieniu z daty wydania decyzji ). Według tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (ust. 1 pkt 1) albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku ( ust. 1 pkt 2), albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym ( ust. 1 pkt 3) – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przyczyną nałożenia obowiązku, na podstawie wymienionego przepisu, na współwłaścicieli budynku mieszkalnego przy ul. [...[ Nr [...] we W. było uznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W., że budynek ten będący współwłasnością jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Zły stan techniczny został ustalony przez organ w oparciu o przeprowadzone oględziny obiektu z udziałem stron postępowania oraz w oparciu o ekspertyzę stanu technicznego obiektu wykonaną przez uprawnioną do tego osobę. Podkreślić należy, że omawiany przepis art. 66 Prawa budowlanego znajduje się w rozdziale 6 ustawy – Prawo budowlane zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych". W orzecznictwie przyjmuje się, że termin "utrzymanie" oznacza zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Z kolei według komentarza do art. 5 Prawa budowlanego ( Komentarz. Cieślik Ziemowit, Szuster Sergiusz - LEX/el 2003) przez należyty stan techniczny należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu budowlanego lub jego części nieposiadającego jakichkolwiek uszkodzeń, zwłaszcza takich, które mogą powodować niebezpieczeństwo przy użytkowaniu obiektu lub jego części. Przepis art. 66 Prawa budowlanego służy usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Nieodpowiedni stan techniczny budynku będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub zaistniałych nagłych zdarzeń po oddaniu obiektu do użytkowania. Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości wystarczające jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Nie jest konieczne, by skutkiem takiego stanu istniało zagrożenie życia lub zdrowia labo niebezpieczeństwo mienia lub środowiska. W art. 61 i art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca określił zasady prawidłowego użytkowania obiektów budowlanych, poprzez ogólnie mówiąc nie dopuszczenie do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej obiektów budowlanych. Naruszenie obowiązków w tym zakresie skutkuje zatem wspomnianymi sankcjami określonymi w art. 66 tej ustawy. Artykuł ten precyzuje dokładnie, iż w przypadku gdy nie jest realizowany ustawowy obowiązek właściciela lub zarządcy obiektu wynikający z art. 61 ustawy, organ nadzoru budowlanego ma instrument prawny na skuteczne egzekwowanie jego wykonalności. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 mają charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych tym przepisem, to organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie Sądu zakres zastosowanych w stosunku do współwłaścicieli nakazów jest adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślić należy, że zakres nakazów objętych zaskarżoną decyzją nie był kwestionowany przez pozostałych współwłaścicieli budynku mieszkalnego, zaś pełnomocnik skarżących w treści skargi podnosi jedynie, że "stan techniczny obiektu wynika jedynie z normalnego zużycia substancji". Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 10 § 1 kpa, poprzez nieudostępnienie przez J i R.Jwłazu prowadzącego na dach rzeczoznawcy majątkowemu skarżących, który na podstawie oględzin miał wykonać ekspertyzę zgodnie z postanowieniem PINB z dnia [...] zmienionym następnie postanowieniem z dnia [...] . Przepis art. 10 § 1 kpa stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego dotyczącą zapewnienia przez organ wszystkim stronom, w tym i ich pełnomocnikom czynnego udziału w przeprowadzanych przez organ czynnościach procesowych i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania do wzajemnych relacji między stronami postępowania w zakresie korzystania lub braku możliwości korzystania z części nieruchomości stanowiącej współwłasność stron. Kwestie braku dostępności do części wspólnych tego obiektu ( w tym wypadku dachu) celem wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie skarżących ekspertyzy, nie należą do materii regulowanej przepisami Prawa budowlanego ani też przepisami administracyjnego prawa procesowego, i wykraczają poza granice właściwości organów administracji. Wszystkie sprawy pomiędzy współwłaścicielami wynikłe na tym tle nie należą do administracyjnej drogi postępowania, lecz stanowią zagadnienia ze sfery prawa cywilnego i jako takie podlegają kognicji sądów powszechnych. Zauważyć przy tym wypada, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że dostarczona do organu ekspertyza stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] nr [...] we W. została wykonana na zlecenie niektórych tylko współwłaścicieli domu mieszkalnego, skoro zawiera w całości wykonanie zakresu przedmiotowego obowiązku wynikającego z postanowienia PINB z dnia [...] ( zm. postanowieniem z dnia [...]), nałożonego przez organ na wszystkich współwłaścicieli, oraz że sporządzona została przez osoby do tego uprawnione. W skardze pełnomocnik skarżących zarzucił także, że decyzja podjęta została z naruszeniem art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez dowolną ocenę materiału dowodowego i wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych, a w rezultacie nierozpoznanie istoty sprawy, nie wskazując jednakże w czym miałoby się wyrażać naruszenie wskazanych przepisów, a zatem również ten zarzut nie może być uwzględniony. Nie jest uzasadniony zarzut skarżących odnośnie krótkiego terminu wyznaczonego przez organ do wykonania obowiązku określonego decyzją. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w miesiącu październiku 2006r., decyzja nakładająca obowiązki została wydana w miesiącu sierpniu 2007r. Ostateczny termin ich wykonania określony został na koniec miesiąca kwietnia 2008r. Z powyższego wynika, że skarżący oraz pozostali współwłaściciele budynku mieszkalnego mieli wystarczająco dużo czasu na pozyskanie wykonawcy do wykonania robót budowlanych określonych w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach wydany na podstawie art. 66 ust. pkt 3 Prawa budowlanego nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie może budzić wątpliwości, jak również nie może budzić wątpliwości jego skierowania do wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.