II SA/Wr 124/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia .... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 19 lipca 2006 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej w skrócie PINB) wpłynęło pismo L. I.wnoszące o "sprawdzenie czy prace remontowo-budowlane przeprowadzane w lokalu mieszkalnym przy ul. G.- przebiegają zgodnie z prawem budowlanym i pod nadzorem Inspektora Budowlanego". W konsekwencji powyższego PINB pismem z dnia 5 grudnia 2007 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. B.we W.. Po okresie zawieszenia postępowania uzasadnianego koniecznością ustalenia właściciela lokalu nr 1 (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Śródmieścia z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt I Ns 321/07) PINB w dniu 23 sierpnia 2010 r. przeprowadził oględziny i kontrolę tej nieruchomości. W ich trakcie stwierdzono, iż w budynku mieszkalnym jednorodzinny (dwulokalowym) w zabudowie szeregowej wykonano roboty budowlane w lokalu nr 2 zgodnie z "Dokumentacją powykonawczą" ze stycznia 2007 r., sporządzoną przez mgr inż. arch. T. K., mgr inż. T. W. i techn. E. Ł.. W trakcie oględzin nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Właścicielka lokalu nr 2 T. K., obecna przy dokonaniu oględzin, złożyła wyjaśnienia, iż roboty budowlane związane z remontem lokalu oraz wymianą pokrycia dachowego wykonała w czerwcu-wrześniu 2006 r., wejście do lokalu w styczniu 2007 r., zaś w ramach bieżącej konserwacji w listopadzie 2009 r. zabezpieczyła istniejący komin. Inwestorka oświadczyła także, iż starała się o uzyskanie zgody właściwego organu na wykonanie niezbędnych robót budowlanych (pismem z dnia 14 lipca 2006 r. zgłosiła w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego konieczność wykonania robót związanych z remontem dachu), lecz Prezydent W. decyzja nr ... r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania tych robót z uwagi na fakt, że wymienione w zgłoszeniu roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazała także, iż z powodu nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę, gdyż nie dysponowała nieruchomością na cele budowlane (nie mogła przedłożyć w Wydziale Architektury i Budownictwa niezbędnego oświadczenia). W toku prowadzonego postępowania T. K. przedłożyła "Dokumentację powykonawczą remontu mieszkania na piętrze w budynku mieszkalnym dwurodzinnym we Wrocławiu przy ul. G." ze stycznia 2007 r., autorstwa mgr inż. arch. T. K.(architektura), mgr inż. T. W. (konstrukcja) i techn. E. Ł. (inst. co., wod. - kan. i gaz.), zawierającą protokóły sprawdzeń oraz orzeczenie techniczne o poprawności zrealizowanych robót i niewystępowaniu zagrożenia w obiekcie, jak też "Projekt architektoniczno-budowlany remontu (skorygowano słowo na "przebudowę") budynku mieszkalnego we Wrocławiu przy ul. G." ze stycznia 2007 r., wykonany przez mgr inż. arch. T.K. i mgr inż. T. W., zaakceptowany przez Miejskiego Konserwatora Zabytków decyzją nr .... r. W związku ze zmianą współwłaścicieli nieruchomości (w miejsce T. P.wstąpili A. i P. M.) PINB pismem z dnia 31 maja 2011r., zawiadomił nowych współwłaścicieli o zakończeniu postępowania dowodowego. PINB decyzją Nr 1876/2011 z dnia 1 lipca 2011 r. na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. B.uzasadnieniu organ wskazał, iż roboty budowlane obejmowały: - wymianę pokrycia dachowego wraz z opierzeniem, - wykonanie wzmocnienia konstrukcji dachu, - wykonanie nowych izolacji przeciwwilgociowych i termicznych dachu, - wykonanie uszczelnienia komina, - zamontowanie nowego okna - "wolego oczka", - adaptację pomieszczenia na półpiętrze na WC, - wykonanie nowych fragmentów ścian działowych, nowych otworów drzwiowych, - wymianę fragmentów tynków i okładzin na nowe, - wymianę stolarki okiennej, - wymianę instalacji wodociągowej (od wodomierza w piwnicy) i instalacji kanalizacyjnej, - wymianę instalacji gazowej (od gazomierza w piwnicy) i zamontowanie kotła gazowego dwufunkcyjnego z zamkniętą komorą spalania ( zlokalizowanego w łazience na piętrze), - wymianę instalacji elektrycznych, - wykonanie przewodów wentylacji grawitacyjnej wywiewnej, - wykonanie nowych powłok malarskich w mieszkaniu nr 2, wobec czego stanowiły przebudowę i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, przez co zostały wykonane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. PINB stwierdził jednocześnie, iż zebrane w toku postępowania dowodowego dokumenty wskazują, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej w związku z czym organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.) Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.I.- M. oraz A. i P.M. (ci ostatni pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. cofnęli swoje odwołanie, jednakże organ odwoławczy postanowieniem nr 1581/2011 z dnia 21 grudnia 2011 r. uznał, że czynność ta nie wywołała skutków prawnych, zaś wniesiona na to postanowienie skarga T.K. została przez tut. Sąd odrzucona postanowieniem z dnia 7 marca 2012 r. w sprawie II SA/Wr 123/12). D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej również w skrócie jako DWINB) decyzją Nr .... r., w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję PINB Nr .... r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego PINB naruszył art. 10 kpa, gdyż nie ustalił w sposób prawidłowy kręgu osób, którym przysługuje status strony, ponieważ nie wiadomo komu, w czasie prowadzonego postępowania, przysługiwało obok E. Ł. i L. I., prawo własności do lokalu i części wspólnej budynku mieszkalnego przy ul. B.. Miało to być efektem tego, iż PINB nie podjął żadnych działań, aby ustalić, kto nabył spadek po zmarłej w dniu 13 września 1999 r. M. Ł., która była współwłaścicielem ww. budynku przy ul. B. i jako współwłaściciel tego budynku jest nadal wskazywana w rejestrze gruntów oraz w księdze wieczystej. W ocenie organu odwoławczego naruszenie art. 10 kpa wiąże się również z niedochowaniem przez organ I instancji wymagań określonych przez ustawodawcę w art. 107 kpa, a dotyczących uzasadnienia decyzji, bowiem w zaskarżonej decyzji PINB opisał w sposób wyczerpujący przebieg prowadzonego postępowania, natomiast wskazując na przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie, organ wskazał ogólnie, że "zebrane w toku postępowania dowodowego dokumenty wskazują, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej". Takiego ogólnego odniesienia nie można uznać za należyte uzasadnienie decyzji, gdyż jak wynika z treści przepisy art. 107 kpa, powinno ono polegać na konkretnym wskazaniu całokształtu motywów - precyzyjnym wyjaśnieniu jaki konkretnie dowód (np. opracowanie techniczne, jego część, lub oględziny) dał organowi podstawę do wyrobienia sobie stanowiska w sprawie. Uzasadniają decyzję w wyżej opisany sposób PINB ograniczył stronom możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu (nie znając pełni motywów rozstrzygnięcia strona niezadowolona z decyzji nie ma zapewnionej w pełni możliwości polemiki z nim), a ponadto naruszył wyrażoną w art.11 kpa zasadą przekonywania oraz wynikającą z art. 8 kpa zasadę postępowania administracyjnego, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Organ odwoławczy zauważył przy tym, iż nawet gdyby nie doszło do powyższych uchybień, to i tak na chwilę obecną decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie była co najmniej przedwczesna, ponieważ jedynym dokumentem dotyczącym poprawności technicznej przedmiotowych robót budowlanych jest "Dokumentacją powykonawczą" ze stycznia 2007 r., której treść jest w pewnej części niespójna. Przywołując treść zapisów tech. E. Ł.odnoszących się do sposobu wykonania instalacji sanitarnych w przedmiotowym obiekcie ("w pomieszczeniu łazienki został zamontowany kocioł gazowy wiszący dwufunkcyjny z zamkniętą komorą spalania ARISTON typu Uno 21 MFFI o modulowanej wydajności cieplnej Q=9,6-24 kW wyposażony fabrycznie w pompę obiegową c.o., naczynie wzbiorcze i zawór bezpieczeństwa co stanowi zabezpieczenie zgodnie z PN-91/B-02414. Kocioł posiada system spalinowo-powietrzny "rura w rurze" w układzie współosiowym Ø60/ Ø100, w którym rura zasysająca powietrze Ø100 i rura spalinowa ze stali kwasoodpornej Ø60 są wyprowadzone bezpośrednio przez ścianę na zewnątrz budynku. Kubatura pomieszczenia kotła spełnia wymagane przepisy tj. jest większa od 6,0m3 Zgodnie z Dziennikiem Ustaw Nr 75 z dnia 15.07.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki rozdział 7 § 175.1. pkt 1 zamontowany kocioł należy wymienić na kocioł gazowy o mocy cieplnej nie większej niż 21 kW lub zmienić sposób wyprowadzenia rury spalinowej tzn. wyprowadzić po elewacji ponad dach", a także, iż "Prace zostały wykonane starannie, zgodnie ze sztuką budowlaną, z normami oraz przepisami prawa budowlanego - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r.)"), jak też oświadczenia A. M. z dnia 24 czerwca 2006 r., z którego wynika, iż ww. kocioł gazowy ma moc 21 kW, organ uznał, że wobec powyższych rozbieżności nie sposób na chwilę obecną orzec co do poprawności montażu ww. kotła gazowego, a zatem i całokształtu przedmiotowych robót budowlanych. W zaleceniach WDINB wskazał, iż w ramach ponowionego postępowania organ I instancji winien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, zapewnić im możliwość wzięcia w nim czynnego udziału zgodnie z art. 10 kpa oraz usunąć wymienione niejasności. W skardze T.K.stwierdziła, iż nie zgadza się z powyższą decyzją, gdyż "DWINB lekceważy stwierdzenia i opinie uprawnionych osób, co uderza w istotę zawodu, do wykonywania którego uprawnienia są potrzebne" i wniosła o uznanie wszystkich opinii i opracowań oraz o umorzenie postępowania w sprawie robót budowlanych jakie wykonała w 2006 r. i 2007 r. Skarżąca za nadużycie uznała przywoływanie do udziału w sprawie osób zmarłych, t.j. M. Ł., współwłaścicielki mieszkania nr 1 w sąsiednim budynku przy ul. ...., zmarłej w dniu 13 września 1999 r., oraz osób nieujawnionych, być może nieistniejących, czyli ewentualnych spadkobierców zmarłej Ł.. Twierdziła, że sprawy spadkowe w sąsiedniej nieruchomości nie mają związku z remontem w jej mieszkaniu i nie mogą wpływać na możliwość zakończenia postępowania, bo to może oznaczać, że nigdy nie będzie można postępowania zakończyć, bo nie wiadomo jak długo będzie się ciągnęła sprawa spadkowa i czy w ogóle czy są jacyś spadkobiercy. Podnosiła ponadto, iż E. Ł., żyjący właściciel mieszkania nr 1 przy ul. G., nie zgłosił żadnych protestów na wykonane prace w mieszkaniu nr 2 przy ul. G., a tylko on ma pełne prawa do wypowiadania się w sprawach nieruchomości. Skarżąca podniosła również, iż stwierdzenie, że jedynym dokumentem potwierdzającym prawidłowość wykonanych prac budowlanych jest opracowana przeze nią w styczniu 2007 r. "Dokumentacja Powykonawcza" jest pomyłką, ponieważ w swoim czasie dostarczyła do PINB "Orzeczenie techniczne" inż. Porawskiego ze stycznia 2008 r. oraz opinię biegłego sądowego z zakresu budownictwa inż. M., na którym oparto postanowienie Sądu Rejonowego dla W.z dnia 29 czerwca 2009 r., sygn. akt I Ns 391/06. Dodatkowo skarżąca załączyła do skargi ekspertyzę techniczną opracowaną w sierpniu 2011 r. przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. R., który stwierdził w niej, że "remont mieszkania nr 2 w budynku mieszkalnym przy ul G.został przeprowadzony zgodnie z obowiązującym prawem, wiedzą techniczną i sztuką budowlaną, w związku z czym nie podlega kwestionowaniu przez żadne instytucje". Skarżąca polemizowała ze stwierdzeniem organu odwoławczego, iż wykonane przeze nią prace były "samowolą budowlaną" i, że "nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością", gdyż w istocie prace te miały być "koniecznością", co art. 70 u.p.b. dopuszcza jako roboty zabezpieczające. Strona wskazywała również, iż DWINB zakwestionował całość "Dokumentacji Powykonawczej" na podstawie błędnie przyjętej oceny części instalacyjnej, gdy tymczasem p. M. (wykonawca instalacji) posiada uprawnienia do stwierdzenia, że piec gazowy ma moc 21 kV (sam ustawił ten piec z modulowaną mocą zgodnie ze wskazaniem p. Ł.). I w tym kontekście stwierdzenie p.Ł. o prawidłowo wykonanych pracach jest prawidłowe. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu twierdząc, że nie ma żadnej niespójności, ani sprzeczności. Jednocześnie skarżąca przyznała, że jedyną sprawą wymagającą zakończenia jest kwestią wyprowadzenia spalin z pieca, t.j. wylotu rury koncentrycznej z pieca gazowego bezpośrednio przez ścianę, ale wynika to nie z powodu mocy pieca, a z charakteru budynku, który jest w zabudowie szeregowej. Przedłożyła wraz ze skargą postanowienie nr 44/2012 D. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia ..... w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Skarżąca podniosła, iż oględziny i kontrola nieruchomości odbyły się po raz pierwszy nie w dniu 23 sierpnia 2011 r., a w dniu 24 listopada 2006 r., z której to kontroli protokół jest załączony w "Dokumentacji Powykonawczej". Na zakończenie strona stwierdziła, iż roboty jakie wykonała to przecież nie jakieś przebudowy i rozbudowy, lecz tak naprawdę bieżące i obowiązkowe utrzymywanie budynków, zaś pracami wymagającymi pozwolenia na budowę były jedynie: -zamiana i przeniesienie pieca gazowego z wnęki na poddaszu do łazienki na I piętrze, -budowa jednego okna połaciowego bez naruszania konstrukcji (drugie okno połaciowe umieszczono w miejscu dawnej lukarny), -budowa drzwi wejściowych w miejscu okna na parterze, bez naruszania konstrukcji. Z kolei remont dachu jaki wykonała wymagał tylko zgłoszenia robót. DWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja DWINB we W. z dnia 22 grudnia 2011r., narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowym postępowaniu, wbrew stanowisku skarżącej, nie budziło wątpliwości, iż wykonane w budynku mieszkalnym przy ul G. roboty budowlane miały charakter przebudowy, nie zaś remontu, oraz że zostały one dokonane w warunkach samowoli budowlanej. Konsekwencją jest kwestia dopuszczalności legalizacja wykonanych prac na podstawie art. 50 i art. 51 u.p.b., a właściwie jeszcze dalej idąca problematyka kierunku końcowego rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. w sytuacji, gdy poczynione ustalenia faktyczne nie wskazują na konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Sąd w niniejszym składzie podziela wyrażany generalnie przez oba organy pogląd, iż brak konieczności podjęcia czynności lub wykonania przez inwestora jakichkolwiek robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanej samowolnie inwestycji do stanu zgodności z prawem powoduje brak możliwości merytorycznego orzekania w tym zakresie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w toku prowadzonej procedury legalizacyjnej, a w konsekwencji konieczność zakończenia postępowania poprzez wydanie orzeczenia niemerytorycznego, tj. decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. Na tak przygotowanym gruncie należy przejść do oceny, czy rzeczywiście organ I instancji dopuścił się naruszeń, które uzasadniały uchylenie jego decyzji umorzeniowej przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć trzeba, iż zarzucono decyzji pierwszoinstancyjnej dwutorowe naruszenie art. 10 k.p.a., wyrażającego zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania administracyjnego, a to poprzez wadliwe określenie kręgu osób, którym przysługuje status strony, jak też przez niedochowanie określonych w art. 107 k.p.a. wymogów dotyczących uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu w obu tych przypadkach stwierdzone uchybienia nie były na tyle istotne, aby stanowiły wystarczającą podstawę do uchylenia w trybie odwoławczym decyzji umorzeniowej PINB. Przede wszystkim wskazać trzeba, iż M. Ł., współwłaścicielka lokalu mieszkalnego położonego w budynku przy ul. G. (segment przylegający do budynku zajmowanego przez skarżącą) zmarła blisko 7 lat przez wszczęciem przedmiotowego postępowania, jak też blisko 12 lat przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, i w tym czasie nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. W tej sytuacji nie można wykluczyć, iż jej jedynym spadkobiercą, czy to na podstawie dziedziczenia ustawowego, czy też testamentowego, jest małżonek E. Ł., który był stroną postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr 2 w budynku przy ul. G. W przypadku natomiast istnienia innych spadkobierców nic nie stoi na przeszkodzie, aby mogli oni wystąpić z wnioskiem o wznowienie umorzonego postępowania z uwagi na okoliczność, iż bez braku swojej winy w nim nie uczestniczyli (art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.). Organ odwoławczy pomimo niepodjęcia czynności zmierzających do zidentyfikowania tych spadkobierców, arbitralnie przesadził, iż nie miały one możliwości wzięcia czynnego udziału w prowadzonym przez PINB postępowaniu. W przekonaniu Sądu również uzasadnienie pierwszoinstancyjnej decyzji, co prawda wysoce oszczędne w zakresie przeprowadzonej analizy ustalonego stanu faktycznego sprawy, pozwalało na odtworzenie toku myślowego organu i oceny przyjętego rozstrzygnięcia. Sam zresztą organ odwoławczy ostatecznie nie przesądza o "ważkości" tych uchybień, skoro wariantowo przyjmuje, gdyby nie doszło do powyższych uchybień, inną podstawę "przedwczesności" decyzji o umorzeniu postępowania, a mianowicie dostrzeżonych rozbieżności co do poprawności montażu kotła gazowego. Rację ma skarżąca podnosząc, iż w sprawie niniejszej sporządzono więcej niż jedno opracowanie techniczne dotyczące zakresu i jakości przeprowadzonych robót budowlanych, z których żadne nie kwestionowało, iż zostały one wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Ta pozytywna ocena dotyczy również instalacji gazowej wraz z kotłem o modulowanej wydajności cieplnej, która została w sposób trwały ograniczona do 21 kW. W tej sytuacji nie wydaje się słuszne zwracanie uwagi na rzekome rozbieżności w "Dokumentacji powykonawczej" w zakresie sporządzonym przez tech. E. Ł. i wskazywanie na konieczność ich usunięcia. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uzasadnia art. 152 u.p.p.s.a.