II SA/Wr 1241/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005r. sprawy ze skargi S.i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w D. Z. przy ul. J. W. [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 30 zł /trzydzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Burmistrza Miasta D. Z., przyjmując w podstawie prawnej przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości /Dz.U. Nr 113, poz. 1209 z późn. zm./ oraz przepis art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił S. i A. L. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej w D. Z. przy ul. J. W. [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obręb Centrum. Uzasadniając tę decyzję organ orzekający stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, ustawa dotyczy wyłącznie osób fizycznych /lub ich następców prawnych/, które nie skorzystały z uwłaszczenia majątkiem określonym w art. 56 a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz w okresie od 26 maja 1990r. do 24 października 2001r. legitymowały się prawem użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej: należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; położonej na obszarach Ziem Odzyskanych lub byłego Wolnego Miasta Gdańska; nadanej jako gospodarstwo rolne w trybie osadnictwa rolnego na Ziemiach Odzyskanych; obecnie będącej nieruchomością rolną lub nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Następnie organ wyjaśnił, że na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów tj. dziennika budowy, poświadczenia o zameldowaniu, stwierdził, że w dniu 26 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, a budynek został oddany do użytkowania dopiero w roku [...]. W odwołaniu od opisanej powyżej decyzji S. L. i A. L. wnieśli o jej zmianę poprzez orzeczenie o nieodpłatnym nabyciu prawa własności działki gruntu nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym do dnia [...]r., położonej w D. Z. przy ul. J. W. [...], zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść orzeczenia, polegający na przyjęciu, że przedmiotowa działka nie została /i nadal nie jest/ zabudowana na cele mieszkaniowe. Dodatkowo w uzasadnieniu odwołania wyjaśnili, że na działce, będącej przedmiotem postępowania jako użytkownicy wieczyści wybudowali /tj. ukończyli budowę/ w roku [...] budynek jednorodzinny mieszkalny /wraz z garażem/, w którym obecnie zamieszkują. Fakt ten ma odzwierciedlenie między innymi w Księdze wieczystej nr KW [...]prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. oraz w zaświadczeniu o oddaniu do użytku obiektu budowlanego wydanym przez Urząd Miejski w D. Z. w dniu [...]roku. PO rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając przesłanki swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2, wymienionej we wstępie ustawy "osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw rolnych na obszarze Ziem Odzyskanych: 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe, 2) stanowiących nieruchomości rolne, przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Na wniosek osoby, o której mowa w ust. 1, a także osoby fizycznej będącej jej następcą prawnym, złożony nie później niż w ciągu czterech lat od dnia wejścia w życie ustawy, starosta - w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa albo wójt /burmistrz, prezydent miasta/, starosta lub marszałek województwa – w odniesieniu do nieruchomości będącej własnością jednostki samorządu terytorialnego, wydaje decyzję o nabyciu prawa własności nieruchomości." Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje tylko osobom fizycznym, które były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, położonych na obszarze Ziem Odzyskanych, zabudowanych na cele mieszkaniowe /a nie przeznaczonych pod rozbudowę czy też zabudowywanych/ lub nieruchomości rolnych zarówno w dniu 26 maja 1990r., jak i w dniu 24 października 2001r., a także osobom fizycznym, będącym następcami prawnymi osoby fizycznej posiadającej prawo użytkowania wieczystego w dwóch wyżej wskazanych datach lub osobom fizycznym będącym następcami prawnymi użytkownika wieczystego posiadającego prawo użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990r. jeżeli następstwo to wynika z sukcesji uniwersalnej czyli dziedziczenia majątku po zmarłym. Wyjaśniło ponadto, że w przedmiotowej sprawie S. i A. L. umową użytkowania wieczystego zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. A [...]nabyli od Skarbu Państwa prawo użytkowania wieczystego działki gruntu oznaczonej nr [...]o powierzchni [...] m2 położonej w D. Z. przy ul. J. W. [...] z przeznaczeniem pod budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego typu szeregowego, zobowiązując się do rozpoczęcia budowy w ciągu dwóch lat i jej zakończenia w ciągu pięciu lat od daty zawarcia umowy oraz ujawnienia w Księdze wieczystej budynku mieszkalnego w ciągu 3 miesięcy od dnia ukończenia budowy. W wyniku zawiadomienia /dokonanego przez inwestora/ o oddaniu domu do użytku Inspektor d/s Budownictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w D. Z. wydał w dniu [...]r. zaświadczenie nr [...]o oddaniu do użytku obiektu budowlanego pn.:"dom mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej z garażem", położonego na działce nr [...] przy ul. J. W. [...] w D.Z.. W dniu [...]r. budynek został ujawniony w Księdze wieczystej nr [...]. W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że aby wyeliminować pojęcie "nieruchomość zabudowana" skorzystało z obowiązujących w dniu 26 maja 1990r. przepisów ustawy z dnia 25 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. z 1989r. Nr 14, poz. 74/. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy "Osoby fizyczne, które nabyły od Państwa działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1 powinny je zabudować w terminie 5 lat. Rozpoczęcie budowy, za które uważa się wykonanie ław fundamentowych, powinno nastąpić w ciągu dwóch lat, a jej zakończenie, za które uważa się zawiadomienie o oddaniu domu lub budynku do użytku w ciągu następnych trzech lat; terminy te biegną od dnia oddania gruntu w użytkowanie wieczyste." W tym kontekście Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia o oddaniu domu do użytku, jednak nie mogło ono być złożone przez inwestora wcześniej niż w dniu [...]r., bowiem taką datę nosi ostatni zapis dziennika budowy nr [...] dokonany przez Kierownika budowy stwierdzający, że budynek nadaje się do użytkowania." Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego skoro nieruchomość nie była w dniu 26 maja 1990r. zabudowana na cele mieszkaniowe, a ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowi, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe, to należało orzec jak w sentencji. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowali S. i A. L., wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu. W petitum skargi zażądali uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...]jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi S. i A. L. zarzucili ponownie - tak jak poprzednio w odwołaniu – błąd w ustaleniach faktycznych dokonywanych w postępowaniu administracyjnym instancyjnym podkreślając przy tym, że działka nr [...], której postępowanie dotyczyło została zabudowana na cele mieszkaniowe, co potwierdzają zapisy Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] roku oraz przedłożone przez nich dokumenty, które nie budzą żadnych zastrzeżeń. Skarżący podkreślili też stanowczo w uzasadnieniu skargi, że spełniają wszystkie wymogi ustawowe, natomiast organ orzekający stosując w niedopuszczalny sposób interpretację rozszerzającą jej przepisów, tworzy własne prawo. Ponadto zarzucili naruszenie zaskarżoną decyzją fundamentalnej zasady Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na której opiera się system prawny, a mianowicie zasady równości obywateli wobec prawa, wskazując przy tym, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu mimo, że powinność taka wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zakończeniu uzasadnienia skarżący oświadczyli, że są pełnoprawnymi obywatelami kraju, a organy orzekające nie zważają na ich prawo do nieodpłatnego uwłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i powtórzyło argumentację przedstawioną poprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podtrzymując ją w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. e powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zważyć przede wszystkim należy, że zaskarżoną decyzję wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzją Burmistrza Miasta D. Z., podjętą w tej sprawie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uznając tym samym zasadność odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w D. Z. przy ul. J. W. [...], oznaczonej numerem [...]. Kwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynność orzecznicza oraz czynność ją poprzedzająca dokonane zostały z uwzględnieniem – jako podstawy materialnoprawnej – przepisów powoływanej wcześniej ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sposób ostateczny. Regulacja ta traktowana jako kolejna prawna możliwość przeprowadzenia pewnego rodzaju transformacji prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ustaliła odrębne – w stosunku do ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – kryteria warunkujące dokonanie uwłaszczenia. Zgodnie z przywoływanym w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości "osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych ... 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe; 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości." Wymagana jest przy tym tożsamość osób uwzględnionych w tym przepisie, co oznacza, że te same osoby musiały być użytkownikami /współużytkownikami/ nieruchomości w obu wskazanych datach. Ustawodawca wprowadził również do kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości w trybie określonym w tym akcie normatywnym, następców prawnych osób spełniających warunek wskazany w jego art. 1 ust. 1. /Sąd uznał za właściwe wyjaśnić w tym kontekście, że nie podziela stanowiska organu odwoławczego uznającego, że w stosunku do osób dysponujących prawem użytkowania wieczystego w dniu 26 maja 1990r. uprawnienie to obejmuje następstwo prawne wynikające z sukcesji generalnej./ W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że wnioskodawcy byli współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości w obu wskazanych datach. Spełniają zatem kryterium podmiotowe przyjęte w art. 1 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Bezsporne jest również to, że nieruchomość będąca przedmiotem użytkowania wieczystego jest obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym, którego realizację zakończono w listopadzie [...] roku. Z przepisu art. 1 ust. 1 wskazanego powyżej wynika również, że zakresem przedmiotowym ustawy objęte są nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe /oraz stanowiące nieruchomości rolne/. W ocenie Sądu organy orzekające w rozpoznawanej sprawie w administracyjnym postępowaniu instancyjnym podejmując ocenę w tym zakresie, dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów prawa, posługując się przy tym niewłaściwymi regułami interpretacyjnymi. Przede wszystkim – zdaniem Sądu – treść przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, przyjmowane przy zastosowaniu wykładni celowościowej i gramatycznej nie daje podstaw do wnioskowania, że wolą ustawodawcy jest stworzenie kolejnego ograniczenia dla podmiotów mogących korzystać z ustawowego przywileju poprzez wymóg istnienia zabudowy mieszkalnej na nieruchomości objętej wnioskiem przekształceniowym w dniu 26 maja 1990 roku. W ocenie Sądu miarodajnym dla oceny, czy spełniony został warunek określony w przepisie art. 1 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy tzn. czy nieruchomość oznaczona we wniosku o nieodpłatne nabycie prawa jej własności jest zabudowana na cele mieszkaniowe, jest stan istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001r. /Sąd zwrócił uwagę, że organ I instancji typizując przesłanki pozytywnego orzeczenia o nabyciu prawa własności nieruchomości wskazał m.in., że nieruchomość musi być obecnie nieruchomością rolną lub nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe, co dowodzi istnienia sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem wydanym w tej sprawie, a jego uzasadnieniem/. Niezasadne jest również /także ze względów wskazanych powyżej/ odwoływanie się w sprawie o tym przedmiocie do przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. z 1989r. Nr 14, poz. 74/, którego treść postrzegać należało łącznie z sankcjonującym przepisem art. 33 tej ustawy. Wskazywała ona na wyłącznie dyscyplinujący charakter regulacji przyjętej w tym przepisie natomiast nie zawierała żadnych elementów pozwalających na wykorzystanie go dla zinterpretowania treści art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wobec braku w tej ustawie definicji pojęcia nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, można odwołać się tym zakresie do określeń zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ i przyjąć wg jej art. 62 ust. 3, że wystarczające jest, aby w dniu wejścia w życie ustawy na gruncie pozostającym w użytkowaniu wieczystym wybudowany był budynek mieszkalny w stanie surowym zamkniętym. /Podobnie ustawodawca potraktował pojęcie nieruchomości rolnych, nie wskazując jak należy je rozumieć, co uprawnia do pomocniczego stosowania przepisu art. 461 kodeksu cywilnego/. W tak określonych warunkach prawnych niezasadne jest odwoływanie się do daty zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o oddaniu obiektu do użytkowania. Zdaniem Sądu w sprawie dotyczącej nabycia prawa własności nieruchomości nie można również elementem oceny tego, czy spełnione zostało kryterium przedmiotowe, czynić faktu zameldowania pod adresem budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości, której postępowanie dotyczy, bowiem ta czynność materialno-techniczna nie pozostaje w żadnej relacji z treścią i celem ustawy, a charakter nadany jej w przyjętym porządku prawnym nie jest prawotwórczy. W ocenie Sądu z przedstawionych powyżej względów stanowisko prezentowane przez organ orzekający w zaskarżonej decyzji nie zasługuje na akceptację, a jego radykalizm nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących w dacie orzekania przepisach prawa. Jako nadinterpretację ocenić należy przyjęcie przez organ odwoławczy, że warunek ustalony w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, dotyczący zabudowania nieruchomości gruntowej, pozostającej w użytkowaniu wieczystym, na cele mieszkaniowe jest zachowany tylko wówczas, gdy zabudowa taka istniała już w dniu 26 maja 1990r., a budynek mieszkalny był już w tej dacie oddany do użytkowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji. H.B. 20.2005r.