II SA/Wr 1244/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Lidia Serwiniowska /sprawozdawca/, Protokolant apl. prok. Aleksandra Pokorska, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustania prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu odbywania kary pozbawienia wolności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Starosta G., na podstawie art. 6 pkt 6 lit. b art. 37 n ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz. 56/ oraz art. 104 kpa orzekł o ustaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem [...]r. z powodu odbywania przez J. S. kary pozbawienia wolności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż zgodnie z art. 37 n ust. 1 ustawy prawo do zasiłku przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2. Art. 2 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy określa warunki jakie powinna spełniać osoba bezrobotna. Nie ma możliwości posiadania statusu i pobierania zasiłku osoba, która jest osobą tymczasowo aresztowaną lub odbywa karę pozbawienia wolności. W związku z powiadomieniem Urzędu o odbywaniu kary pozbawienia wolności od [...]r. postanowiono jak w sentencji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. wyraził zdziwienie, iż został pozbawiony zasiłku przedemerytalnego z powodu odbywania kary pozbawienia wolności bowiem w Zakładzie Karnym przebywają skazani, którzy znajdują się w podobnej sytuacji życiowej i materialnej i otrzymują zasiłek przedemerytalny, renty ZUS, świadczenia socjalne. Uważa więc działanie Urzędu Pracy za bezduszne i niezgodne z prawem. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Wojewoda D., powołując się na art. 37 n ust. 1, art. 6c ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001 Nr 6 poz. 56/ oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji podano, iż J. S. zarejestrował się PUP w G. w dniu [...]r. uzyskując prawo do zasiłku dla bezrobotnych, po wyczerpaniu okresu jego pobierania, prawo do zasiłku do czasu uzyskania uprawnień emerytalnych, a następnie prawo do zasiłku przedemerytalnego. Z uwagi na fakt, że strona od dnia [...]r. odbywa karę pozbawienia wolności Starosta G. orzekł o ustaniu prawa do pobierania zasiłku przedemerytalnego. J. S. wniósł odwołanie kwestionując rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie zważył, iż zgodnie z art. 37 n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu "Prawo do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego ustaje z dniem niespełnienia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 z zastrzeżeniem ust. 2". Art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi natomiast, że warunków "bezrobotnego" nie spełnia osoba, która m.in. jest tymczasowo aresztowana lub odbywa karę pozbawienia wolności. Powyższe oznacza, że osoby pobierające zasiłek przedemerytalny, które jak w przypadku strony, odbywają karę pozbawienia wolności - przestają spełniać przesłanki " statusu osoby bezrobotnej" i tracą prawo do pobierania świadczeń wynikających z ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W skardze na powyższą decyzję J. S., podniósł, iż decyzja Wojewody D. stawia go w krytycznym położeniu bowiem posiada zadłużenie z tytułu niepłacenia alimentów. Obawia się, iż w niedługim czasie zostanie mu przedstawiony zarzut za uchylanie się od płacenia alimentów. Ponadto nadmienił, iż z Zakładzie Karnym przebywają skazani, którzy mają podobną sytuację materialną i otrzymują zasiłek przedemerytalny tylko dlatego, że pochodzą z innych regionów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm./. Ustawa ta jednakże utraciła moc z chwilą wejścia w życie, z dniem 1 stycznia 2004r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1271 /art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153 poz. 1271/. Art. 97 § 1 tych Przepisów wprowadzających /.../ stanowi, że "Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W świetle przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 poz. 1269/ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności decyzji z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej, chyba że wynika to z przepisu prawa. Skarga jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca narusza przepis art. 37 "m" ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /tj. Dz.U. z 2001, Nr 6, poz. 56/. Przepis ten stanowi "Do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne przepisy art. 23 ust. 4, art. 26, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 34 stosuje się odpowiednio. 1a. Osobom pobierającym zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne przysługują zasiłki pogrzebowe, na zasadach przewidzianych dla pracowników. 2. Zasiłki, o których mowa w ust. 1 a oraz w art. 31 ust. 1 pkt 1, finansowane są ze środków Funduszu Pracy. 3. Okresy pobierania zasiłku przedemerytalnego oraz świadczenia przedemerytalnego są okresami nieskładkowymi w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym. W wyroku z dnia 22 lipca 2003r. /sygn. akt II SA/Wr 3024/2001/ Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wywiódł, "iż sytuację prawną osób osadzonych w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego w Zakładzie Karnym, reguluje także art. 37 "m" ustawy, który nakazuje, by do osób pobierających zasiłek przedemerytalny lub świadczenie przedemerytalne stosować odpowiednio m.in. przepis art. 23 ust. 4 ustawy. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tego orzeczenia warto przytoczyć w całości. Zgodnie z brzmieniem zdania drugiego art. 23 ust. 4, a w przypadku pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku, po zwolnieniu z Zakładu Karnego /.../ przysługuje prawo do zasiłku za okres skrócony o okres pobierania zasiłku przed pozbawieniem wolności i w trakcie przerw w odbywaniu kary. Przepis, który ma być odpowiednio stosowany, jest źródłem normy kierowanej do dwóch zakresów odniesienia - pierwszy z nich reguluje instytucję prawną, z którą przepis odesłania jest bezpośrednio związany, drugi zakres odniesienia obejmuje regulację innej instytucji, przy której normowaniu zamieszczono przepis odsyłający. Treść normy funkcjonującej w pierwszym zakresie odniesienia daje się ustalić wprost z brzmienia przepisu odesłania, natomiast przeniesienie tej normy poza macierzysty zakres regulacji odbywa się z założonym przez ustawodawcę dostosowaniem do drugiego zakresu odniesienia, dopuszczonym formułą "odpowiedniego" stosowania przepisu /por. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2002r. I SA/Lu 31/02, "Monitor Podatkowy" 2002, nr 10, s. 47/. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy do osób pobierających zasiłek przedemerytalny nie odbiega od sposobu rozumienia znaczenia tego zwrotu w literaturze i orzecznictwie, i oznacza, że: 1/ w określonym wypadku przepis ten stosowany jest bez zmiany jego dyspozycji; 2/ jest stosowany po dokonaniu w niej pewnych modyfikacji; 3/ przepis nie znajduje w ogóle zastosowania ze względu na całkowitą nieprzydatność do danego rodzaju stosunku prawnego /por. uchwała SN z dnia 30 stycznia 2001r. I KZP 50/00, OSNKW 2001, w 3-4, poz. 16, uchwała SN z dnia 6 grudnia 2001r., III CZP 41/00, OSNCP 2001, nr 4, poz. 57/. W rozważanej sprawie należy odrzucić sposób rozumienia "odpowiedniego" stosowania art. 23 ust. 4 podany w punkcie 1 ponieważ zawarta w nim norma odnosi się wprost do relacji związanych z zasiłkiem dla bezrobotnych nawiązując do pojęć konstruujących tę instytucję oraz w punkcie 3 ponieważ trudno byłoby zakładać, że racjonalny ustawodawca nakazuje na gruncie tego samego aktu prawnego "odpowiednie" stosowanie stosunków odnoszących się do zasiłku dla bezrobotnych do stosunków związanych z zasiłkiem przedemerytalnym zakładając przy tym ich całkowitą nieadekwatność. Powyższe oznacza, że przepis art. 23 ust. 4 ustawy może być "odpowiednio" zastosowany do osoby pobierającej zasiłek przedemerytalny po dokonaniu w jego dyspozycji określonych modyfikacji. Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie, mogą one polegać np: na opuszczeniu niektórych części "odpowiednio" stosowanego przepisu lub jego koniecznym uzupełnieniu tak by w końcowym efekcie "odpowiednio" stosowana norma odpowiadała specyfice stosunku prawnego, do którego ma być zastosowana, uzyskując rozsądną treść społeczną i prawną. Konstruując taką normę należy pamiętać o cechach określających istotę zasiłku przedemerytalnego, jako świadczenia stabilnego przysługującego bezrobotnym, którzy w wyniku reformy ubezpieczeń społecznych utracili korzystniejsze uprawienia z tytułu wcześniejszych emerytur i obniżonego wieku emerytalnego. Istnieją zatem podstawy, by w ujęciu funkcjonalnym traktować te zasiłki tak jak świadczenia zabezpieczenia społecznego wraz z przynależnymi im gwarancjami ochrony wyznaczonymi przez przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W tym kontekście, odbywanie kary pozbawienia wolności w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego prowadzi jedynie do utraty na ten czas statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, prawa do tego zasiłku /art. 37 "n" ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 "h"/, brak jednak podstaw do przyjęcia, że utrata prawa do zasiłku przedemerytalnego ma trwały charakter i obejmuje także okres następujący po zwolnieniu z zakładu karnego /art. 37 "m" w związku z art. 23 ust. 4/. Obciążenie obywatela /zwiększenie zakresu obowiązku lub zmniejszenie albo pozbawienie uprawienia/ musi mieć wyraźną podstawę normatywną, a konsekwencji takiej nie można domniemywać. W związku z powyższym można sformułować tezę, że pozbawienie wolności w okresie pobierania zasiłku przedemerytalnego skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji, utratą prawa do tego zasiłku na czas obejmujący okres odbywania kary oraz przerw w jej odbywaniu. Po zwolnieniu z Zakładu Karnego przysługuje prawo do zasiłku przedemerytalnego obejmujące okres następujący po tym zwolnieniu. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w przytoczonym wyżej wyroku. Tym samym w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, konkretnie zaś art. 37 "m" co miało wpływ na wynik sprawy. Stąd też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji gdyż jako orzeczenie negatywne, nie ma ona przymiotu wykonalności /art. 152 - Prawo o postępowaniu/.