II SA/Wr 1247/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i G. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zalesiania gruntów rolnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżących M. i G. A. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. z 2001 r. Nr 73, poz. 764), Starosta [...] orzekł o wyrażeniu zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów rolnych – działki nr A i części działki nr B o łącznej powierzchni 2,21 ha położonych w obrębie [...] – należących G. i M. A. W uzasadnieniu wskazał, że złożony wniosek dotyczył przeznaczenia do zalesienia działek nr C - G, B oraz A o łącznej powierzchni 22,8988 ha, przy czym w toku postępowania stwierdzono, że wymogi wynikające z ustawy powołanej w podstawie prawnej decyzji spełniają grunty rolne o powierzchni 21,4586 ha, jednak z powodu wyczerpania limitu zalesienia na rok 2003 pozostałe grunty będą przeznaczone do zalesienia po zwiększeniu limitu na rok 2003 lub w latach następnych. W piśmie z dnia 26 marca 2003 r., kierowanym do Starosty [...], M. i G. A. wnieśli o uzupełnienie powyższej decyzji w trybie ar. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w ten sposób, żeby objąć nią działki zakwalifikowane do zalesienia. Podnieśli, iż nie zostały wskazane działki tworzące obszar zakwalifikowany wynoszący 21,4586 ha, co jest niezbędne z uwagi na konieczność podjęcia przed nasadzeniami drzew koniecznych prac (odchwaszczanie, randapowanie). W dalszej części pisma zawarte zostało stwierdzenie, że w razie nieuwzględnienia treści wniosku co do uzupełnienia rozstrzygnięcia pismo należy traktować jako środek zaskarżenia decyzji. Starosta [...] w piśmie z dnia 7 kwietnia 2003 r. wyjaśnił, że limit zalesienia na rok 2003 wynosił 75 ha, natomiast wydana decyzja dotyczyła jedynie powierzchni wynoszącej 2,21 ha, zaś do zalesienia zakwalifikowano grunty kl. VI, V oraz grunty zdegradowane i te grunty będą przeznaczane do zalesienia kolejnymi decyzjami w granicach przyznawanych limitów. Nie zostały zakwalifikowane grunty kl. IVb o powierzchni 1,4402 ha. Ponadto poinformował o przekazaniu sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. zgodnie z treścią wniosku. Po otrzymaniu akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...], nr [...], uchyliło decyzję Starosty [...] dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści uzasadnienia wynikało, że zostało wniesione odwołanie przez M. i G. A., którzy nie zgodzili się z treścią decyzji Starosty [...], wnosząc o uzupełnienie rozstrzygnięcia decyzji. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w związku ze zmianą przepisów prawa, jaka nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a to wobec wejścia w życie z dniem 2 kwietnia 2003 r. ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392), stanowiącej w art. 4, że do spraw wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy zmienione, postępowanie w sprawie wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, co uzasadniało podjęte rozstrzygnięcie. W skardze na powyższą decyzję M. i G. A. wnieśli o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a to art. 111, 138 § 1 pkt 2, 138 § 2, 139 oraz art. 8 i podnosząc, że motywem wniosku było uzyskanie informacji gdzie znajduje się obszar zakwalifikowany, by nie przygotowywać pozostałego obszaru pod zalesianie i przeznaczyć go pod inne uprawy. Podkreślili, iż Starosta częściowo udzielił odpowiedzi, wskazując klasę bonitacyjną nie spełniającą warunków ustawowych i przekazał sprawę organowi odwoławczemu nie wykazując położenia tych gruntów. Skarżący argumentowali ponadto, że decyzja Starosty została wykonana i na objętym tą decyzją obszarze 2,21 ha zostały posadzone drzewa zgodnie z planem nasadzeń sporządzonym przez Nadleśnictwo w P. Odnośnie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzucono, że ta decyzja kasacyjna wychodzi poza żądanie strony oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także zasadę reformatio in peius, zamykając skarżącym drogę do pozytywnego załatwienia wniosku o zalesianie gruntów w świetle obowiązujących przepisów, gdyż przeznaczone do zalesienia grunty objęte wnioskiem nie występują w tym charakterze w planie zagospodarowania przestrzennego, a nadto skarżący są rolnikami od niecałego roku. Poza tym unormowanie wprowadzające zasadniczą zmianę stanu prawnego i to w odniesieniu do spraw już wszczętych budzi zastrzeżenia co do jego konstytucyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentacje podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona wymogom prawa. W przedmiotowej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, że w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwana dalej K.p.a., ustawodawca przyjął zasadę ograniczonego formalizmu. Z brzmienia art. 63 § 2 K.p.a., regulującego wymagania formalne dla podania (które to określenie odnosi się zarówno do czynności strony dokonywanej w celu wszczęcia postępowania zwykłego, jak i nadzwyczajnych trybów postępowania, a także do czynności dokonywanych w toku instancji), który stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, wynika, że zasada ta odnosi się również do treści podania. Żądanie strony zgłoszone w postępowaniu administracyjnym wyznacza przedmiot postępowania. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem, wyrażanym dotychczas w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie, żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 1987 r., sygn. akt III SA 92/87-PiŻ z 1987 r., nr 36, str. 15, z dnia 17 września 1992 r., III S.A. 949/92–niepublik., oraz B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK, Warszawa 1996 r., str. 325). Z tak określonym obowiązkiem koresponduje powinność organu wynikająca z zawartej w art. 9 K.p.a. zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., sygn. akt III ARN 40/92 (POP z 1993 r., nr 4, poz. 68) "obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji". Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że z treści pisma skarżących z dnia 26 marca 2003 r., wniesionego w czternastodniowym terminie odwoławczym i zatytułowanego jako wniosek, wynikało, że skarżący żądają uzupełnienia treści decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. poprzez wskazanie, które z objętych wnioskiem gruntów nie zostały zakwalifikowane do zalesienia. Zważywszy, że sentencja decyzji organu pierwszej instancji odnosiła się jedynie do obszaru 2,21 ha, natomiast wniosek obejmował obszar 22,8988 ha, a jedynie z treści uzasadnienia wynikało, iż do zalesienia zakwalifikowane zostały grunty o powierzchni 21,4586 ha, rzeczą organu pierwszej instancji, do którego pismo wpłynęło, było jego prawidłowe zakwalifikowanie i rozpatrzenie w stosownej formie oraz trybie. W świetle podawanego w treści wniosku skarżących z dnia 26 marca 2003 r. przepisu art. 111 § 1 K.p.a., dopuszczającego możliwość dokonania przez organ uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, należy podkreślić, że organ administracji jest zobligowany rozstrzygnąć w pełnym zakresie żądanie strony zawarte w złożonym wniosku. W przeciwnym razie wydana decyzja jest decyzją niekompletną i niekompletność ta jest usuwana w trybie uzupełnienia decyzji przez organ, który ją wydał, w wyniku wniesienia przez stronę wniosku w terminie czternastu dni od doręczenia decyzji. Nie może mieć w tym przypadku zastosowania tryb zaskarżenia, który dopuszczalny jest jedynie w zakresie weryfikacji rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Uzupełnienie może polegać na pozytywnym lub negatywnym rozstrzygnięciu pominiętego żądania; nie może natomiast nastąpić odmowa uzupełnienia, jeśli zostały spełnione wszystkie przesłanki dotyczące treści wniosku oraz terminu jego zgłoszenia. Ustawodawca nie określił wprawdzie formy rozstrzygnięcia, jednak w doktrynie ugruntowany został pogląd, że powinno ono mieć postać decyzji uzupełniającej, od której na zasadach ogólnych służą środki zaskarżenia (por. B. Adamiak: "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym", Acta Universitatis Wratislaviensis, Nr 922, Prawo CLIII, 1988, str. 12). Mając na uwadze, że w świetle analizowanego wyżej przepisu art. 63 § 2 K.p.a. o zgłoszonym przez stronę żądaniu decyduje jego treść, należy podkreślić, iż w świetle zgłoszonych żądań - niezależnie od wskazywanego art. 111 § 1 K.p.a. - organ mógł również rozważać możliwość rozpatrzenia wniosku w trybie przepisu art. 113 § 2 K.p.a., dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. Postępowanie w sprawie wykładni decyzji wszczynane jest na żądanie strony przez organ, który wydał decyzję i powinno zakończyć się postanowieniem, doręczanym stronie na piśmie, zawierającym wyjaśnienie, na które służy zażalenie (art. 113 § 3 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie istotną okolicznością jest również fakt, że z treści wniosku wynikało, iż skarżący traktują ten wniosek jako odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] w razie nieuwzględnienia wniosku przez organ pierwszej instancji. Skoro zatem w wyniku złożonego wniosku doszło do wydania przez organ pierwszej instancji jedynie pisma wskazującego, że grunty o powierzchni 1,4402 ha z uwagi na posiadaną klasę bonitacyjną nie zostały zakwalifikowane do zalesiania, natomiast wniosek co do pozostałych gruntów – poza objętymi decyzją – będzie prawdopodobnie zakończony decyzją pozytywną w latach następnych, należało stwierdzić, że w istocie wniosek nie został prawidłowo rozpatrzony, gdyż nie nastąpiło ani wydanie decyzji ani postanowienia w omawianych wyżej trybach. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego, do którego przekazane zostały akta sprawy, było w szczególności przedstawienie skarżącym stanu sprawy w wyniku dotychczas prowadzonych postępowań i podjętych rozstrzygnięć oraz ustalenie rzeczywistych intencji skarżących, którzy w istocie nie kwestionowali treści rozstrzygnięcia decyzji pierwszoinstancyjnej dotyczącego zgody na przeznaczenie do zalesienia gruntów o powierzchni 2,21 ha. Ponadto obowiązkiem organu było wskazanie i wyjaśnienie okoliczności powodujących, że wniesione pismo, w zakresie wykraczającym poza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Starosty [...] z dnia [...], nie będzie mogło wywołać zamierzonych skutków, zwłaszcza, że ewentualne środki zaskarżenia (odwołanie lub zażalenie) nie mogą wyprzedzać aktów, których dotyczą (decyzji bądź postanowienia). Dopiero takie działanie wyczerpywałoby obowiązek wynikający z powoływanego wyżej art. 9 K.p.a. i stanowiłoby realizację ochrony strony przed niekorzystnymi skutkami podjętych działań. Z tych względów, dokonując oceny zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, należało uznać, że w opisanym stanie faktycznym decyzja ta była przedwczesna i nie została poprzedzona wymaganym postępowaniem wyjaśniającym. W tych okolicznościach uprawniony jest zarzut, że czynności organu orzekającego w sprawie, podjęte w wyniku pisma skarżących, poprzez kwalifikację tego pisma jako odwołanie, budzą zasadnicze zastrzeżenia. W szczególności pominięcie obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. i wydanie przez organ odwoławczy przedwczesnej decyzji stanowi naruszenie podstawowych praw i gwarancji procesowych strony. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję zwrócić przyjdzie również uwagę na istotną rozbieżność pomiędzy wskazywaną przez organ podstawą prawną a treścią podjętego rozstrzygnięcia. Powołany w komparycji zaskarżonej decyzji oraz w końcowej części jej uzasadnienia przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., regulujący uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenia co do istoty sprawy oraz do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji nie mógł stanowić podstawy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, co orzeczono w sentencji tej decyzji. Odmienność pomiędzy obydwoma uregulowaniami, określającymi decyzję kasacyjną kończącą postępowanie w sprawie oraz decyzję kasacyjną powodującą przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji dotyczy wagi naruszeń oraz zakresu merytoryczno-reformacyjnych kompetencji organu odwoławczego, a także przedmiotowości postępowania. Rozstrzygnięcie tej treści, jakie zostało wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji, wynikające ze zmiany obowiązujących przepisów prawa, mających zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych, które to przepisy musiał uwzględnić organ odwoławczy w dacie orzekania, mogło być oparte wyłącznie o przepis art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w orzecznictwie na tle art. 139 K.p.a. konsekwentnie prezentowana jest zasada, wedle której uchylenie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie stanowi naruszenia zakazu reformationis in peius (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 161/99, OSNP z 2001 r., nr 3, poz. 60, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97, System Informacji Prawnej LEX nr 36829 oraz z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 820/98, System Informacji Prawnej LEX nr 44547). W związku z powyższym w innym świetle jawią się podnoszone w skardze zarzuty w tym zakresie. Omówione wyżej naruszenia przepisów postępowania mogły, w ocenie Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji z powodów proceduralnych, a nie stwierdzenia jej nieważności. Dokonana przez Sąd ocena zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem formalnoprawnym powoduje przy tym zbędność rozważań co do konstytucyjności uregulowań materialnoprawnych. Z tych względów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).