II SA/Wr 125/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi D. W., M. W., M. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Jak wskazuje analiza akt administracyjnych, w związku ze stwierdzeniem złego stanu technicznego należącego do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego, usytuowanych na działce nr [...] w N. D. w gminie T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął w 2000 roku postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu techniczny tych obiektów. Stwierdzono, że wszystkie obiekty budowlane są zdewastowane, częściowo zrujnowane, nie posiadają rynien i rur spustowych, pokrycie dachowe uszkodzone jest w znacznym stopniu, kominy grożą zawaleniem. Stan ten potwierdzono w protokole oględzin z dnia 26 kwietnia 2000 r. oraz z dnia 27 lipca 2000 r. Na tej podstawie decyzją z dnia 15 września 2000 r. organ nadzoru budowlanego nakazał Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa opróżnienie i wyłączenie z użytkowania budynków oraz przedstawienie ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektów, a także zarządził wykonanie doraźnych zabezpieczeń uszkodzonych obiektów budowlanych pod nadzorem osoby uprawnionej i umieszczenie na budynkach zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania obiektów. W związku z niewykonaniem obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa upomnienie z dnia 29 października 2002 r. nr [...]. Następnie został wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 22 listopada 2002 r. nr [...] oraz postanowienie nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia 7 lutego 2003 r. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przedstawiła ekspertyzę z dnia 16 grudnia 2002 r. dotyczącą stanu technicznego budynku mieszkalnego, w której we wnioskach końcowych stwierdzono, że "wobec tak wysokiego stopnia zużycia technicznego budynku (ponad. 70 %) zrezygnowano z obliczania opłacalności przeprowadzenia remontu (...). Jeżeli budynek nie jest obiektem zabytkowym i nie przedstawia sobą szczególnych walorów architektonicznych lub urbanistycznych z całą pewnością można powiedzieć, że remont budynku nie jest ekonomiczny i technicznie uzasadniony. W stanie obecnym budynek nie stanowi zagrożenia dla ludzi i mienia, jest zabezpieczony i oznakowany jako obiekt zamknięty. Jeżeli właściciel budynku nie ma innych planów związanych z tym obiektem, należy przeznaczyć go do rozbiórki". Ze względu na to, że budynek mieszkalny znajduje się w wykazie zabytków organ nadzoru zwrócił się do D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie przygotowywanego nakazu rozbiórki tego obiektu. Pismem z dnia 2 czerwca 2003 r. organ ochrony konserwatorskiej pozytywnie zaopiniował rozbiórkę budynku do poziomu gruntu. W dniu 5 czerwca 2003 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na którą wezwano strony przedmiotowego postępowania celem wyjaśnienia ich stanowisk w zakresie rozbiórki obiektów budowlanych. Rozprawa odbyła się z udziałem przedstawicieli Agencji Własności Rolnej, a także D. W.. W jej trakcie przedstawiciele Agencji oświadczyli, że działka nr [...] wraz z budynkami została wystawiona do przetargu i w wyniku jego rozstrzygnięcia kandydatami na nabywców zostali D. i M. W. oraz M. i J. W.. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 23 czerwca 2003 r. Repertorium A nr [...] właścicielami nieruchomości zabudowanej, położonej na działce nr [...] AM 1 w N. D. w gminie T. zostali M. i D. W. oraz M. i J. W.. W § 1 aktu notarialnego wskazano, że przedmiotem umowy jest działka nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, przeznaczonymi do rozbiórki, natomiast w § 5 zawarte zostało oświadczenie kupujących, że znany im jest stan techniczny nabywanych budynków i z tego tytułu nie zgłaszają ani nie będą zgłaszać roszczeń do strony sprzedającej. Dnia 14 lipca 2003 r. przesłano do stron postępowania pismo zawiadamiające o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych w sprawie ze względu na okazanie przez zobowiązaną Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa dowodów stwierdzających wykonanie nałożonych na nią obowiązków. Następnie decyzją z dnia 16 lipca 2003 r. po stwierdzeniu, że zachodzi przesłanka polegająca na tym, że nieużytkowane obiekty budowlane nie nadają się do remontu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 z późn. zm.) nakazał nowym właścicielom – D. i M. W. oraz M. i J. W. rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce nr [...] AM 1 w N. D.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kupujący wiedzieli o przeznaczeniu nabywanych obiektów do rozbiórki już przed przystąpieniem do przetargu, a potwierdzili to w dniu podpisania umowy kupna zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 23 czerwca 2003 r. W wyniku wniesionego przez zobowiązanych do rozbiórki odwołania, rozpatrując sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 30 grudnia 2003 r. nr [...] uchylił w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję z dnia 16 lipca 2003 r. W ocenie organu II instancji w sprawie zostały wyczerpane przesłanki zastosowania przepisu art. 67 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej że nabywcy działki nr [...], podpisując akt notarialny z dnia 23 czerwca 2003 r. zaakceptowali zapis o przeznaczeniu budynku mieszkalnego i gospodarczego zlokalizowanych na tej działce, do rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego w toku postępowania, jak też we wniesionym odwołaniu skarżący nie wyrazili zamiaru podjęcia robót budowlanych związanych z remontem bądź odbudową przedmiotowych obiektów. Wobec takiego stanu sprawy oraz wobec realnego zagrożenia spowodowanego złym stanem technicznym obiektów, w ocenie organu odwoławczego nakaz wynikający z zaskarżonej decyzji pozostaje w pełni uzasadniony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli D. i M. W. oraz M. i J. W.. W skardze skarżący wskazali na bezpodstawność twierdzeń organu II instancji, że podpisując akt notarialny z dnia 23 czerwca 2003 r. zaakceptowali bezkrytycznie przeznaczenie budynków tam znajdujących się do rozbiórki. Ponadto skarżący podnieśli wątpliwości dotyczące stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. w przedmiocie zgody na rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i jako taka prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu wydania, nie oceniają ich pod względem słuszności i celowości. Sądowa kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły bowiem ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, a także naruszyły przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji jest przepis art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepis ten ma na celu wyeliminowanie obiektów budowlanych, których stan uniemożliwia doprowadzenie ich do prawidłowego stanu technicznego i niezależne to jest od tego, czy są to przeszkody prawne, czy techniczne. Wskazuje on trzy samodzielne przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego, a mianowicie, gdy obiekt jest: nieużytkowany, zniszczony, niewykończony i we wszystkich wymienionych przypadkach nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, co w szczególności dotyczy zawartego w nim zwrotu ,,nie nadaje się", który nie odnosi się do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu czy odbudowy, gdyż taka sytuacja występuje niezmiernie rzadko przy współczesnych środkach technicznych, ale przede wszystkim do braku ,,zamiaru usunięcia istniejącego stanu naruszenia porządku prawnego w budownictwie" przez zobowiązane do podjęcia stosownych kroków osoby - właściciela lub zarządcę obiektu (p. L. Bar, E. Radziszewski Komentarz Prawo budowlane, Warszawa 1999). Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i uporządkowanie terenu organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i innych odpowiednich regulacji. W sprawie niniejszej przedmiotem nakazu rozbiórki są obiekty budowlane znajdujące się na działce nr [...] AM 1 we wsi N. D.. Zdarzeniem mającym istotne znaczenie dla prowadzonego na podstawie znajdujących się w rozdziale 6, pt Utrzymanie obiektów budowlanych, przepisów Prawa budowlanego jest zawarta w dniu 23 czerwca 2003 r. umowa sprzedaży na rzecz skarżących D. i M. W. oraz M. i J. W. działki oznaczonej nr [...] wraz ze znajdującymi się na niej obiektami budynkowymi. Z tym dniem nastąpiła zmiana po stronie podmiotowej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dotychczasowy właściciel Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa przestała być stroną prowadzonego postępowania. Jej miejsce zajęli nabywcy przedmiotowej nieruchomości – D. i M. W. oraz M. i J. W.. Konsekwencją zmian po stronie podmiotowej powinno być rozważenie przez organ prowadzący postępowanie, czy dotychczas przeprowadzone czynności procesowe nie powinny zostać powtórzone z udziałem nowej strony. Ma to szczególne znaczenie w tych wszystkich postępowaniach, w których rozstrzygnięcie zależy w dużym stopniu od zachowania samej strony i złożonych przez nią oświadczeń co do rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające w I i II instancji założyły, jak wskazuje treść skargi całkowicie bezpodstawnie, że skarżący podobnie jak to miało miejsce w przypadku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wyrazili zamiar dokonania rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce [...]. Zdaniem organów, za takim stanowiskiem świadczyć miała treść umowy sprzedaży z dnia 23 czerwca 2003 r., w której znalazła się klauzula dotycząca przedmiotu sprzedaży. Zauważyć jednak należy, że moc prawna postanowień tej umowy nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym. Tego rodzaju klauzule są bowiem standardowo umieszczane w umowach sprzedaży nieruchomości należącego do Skarbu Państwa w celu udokumentowania ceny za jaką dana nieruchomość została zbyta. Nie rodzą one jednak skutków w sferze prawa administracyjnego. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniające dla ustalenia, czy nabywcy nieruchomości planują poprzez odbudowę lub remont przywrócić dany obiekt do stanu technicznego, zgodnego z przepisami prawa budowlanego i innymi odpowiednimi regulacjami. Szczegółowe przepisy w tej materii zawiera akt prawny rangi podustawowej wydany na podstawie art. 72 ustawy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz.2043), a w dacie wydania decyzji ostatecznej - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131). Na mocy § 2 i § 3 pierwszego rozporządzenia przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, o której mowa w art. 67 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ: - ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego; - dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a w przypadku, o którym mowa w § 4 ust. 1, nakazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu; - przeprowadza rozprawę. Ekspertyza techniczna powinna zawierać zarówno ocenę stanu technicznego obiektu, jak i ustalać zakres możliwych i niezbędnych do wykonania robot budowlanych, zapewniających doprowadzenie obiektu do możliwości jego dalszej eksploatacji. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie zamierza podjąć się jego remontu, odbudowy lub wykończenia pomimo istnienia możliwości technicznych z tym zakresie. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 Prawo budowlane nakazując usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie (Z. Cieślik, S. Szuster, Komentarz do art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, LEX/el. 2003). Zauważyć także należy, że sporządzona na zlecenie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa ekspertyza techniczna nie formułuje bezwzględnego wskazania, co do rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce 96/1. W powoływanym dokumencie wskazuje się wprost na to, że rozstrzygające znaczenie w zakresie losu obiektów znajdujących się na działce 96/1 będzie miał ich wściele: ,,Jeżeli właściciel budynku nie ma innych planów związanych z tym obiektem, należy przeznaczyć go do rozbiórki". Stwierdzenie przez organ na podstawie takiej ekspertyzy bezwzględnego braku możliwość wykonania remontu lub odbudowy przedmiotowych obiektów budowlanych jest pozbawione podstaw. Podsumowując, zaistniała w prowadzonym postępowaniu zmiana stron postępowania powinna doprowadzić do ponownego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego zamiarów oraz możliwości nowych właścicieli w zakresie doprowadzenia obiektów budowlanych do odpowiedniego stanu technicznego poprzez ich odbudowę lub remont. Organ powinien uzyskać wiarygodne zapewnienie współwłaścicieli w tej materii. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ nadzoru budowlanego naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego (art. 67 ustawy Prawo budowlane) wydając przedwcześnie decyzję z 16 lipca 2003 r. bez uzyskania stanowiska nowych właścicieli dotyczącego zamiaru doprowadzenia obiektów do odpowiedniego stanu technicznego poprzez ich odbudowę lub remont. Z tych też powodów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a i c, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien rozważyć dopuszczenie nowej ekspertyzy technicznej celem ustalenia aktualnego stanu technicznego przedmiotowych obiektów budowlanych i możliwości ich odbudowy lub remontu, a także ocenić wiarygodność oświadczeń nowych współwłaścicieli o możliwości wykonania przez nich robót związanych z doprowadzeniem obiektów do technicznie właściwego stanu ich użytkowania. Pozytywne ustalenia w tym względzie powodują, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 67 ustawy Prawo budowlane staje się bezprzedmiotowe i organ powinien rozważyć zasadności wydania decyzji na podstawie art. 66 cytowanej ustawy.