II SA/Wr 125/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi H. C. i następcy prawnego po zmarłym A. C. – E. C. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 stycznia 2023 r. nr 15/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (PINB, organ I instancji) postanowieniem nr 309/2022 z dnia 6 grudnia 2022 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego wstrzymał budowę kurnika znajdującego się na terenie nieruchomości nr [...] w J. Jednocześnie PINB poinformował inwestorów, H. i A. C. o możliwości złożenia wniosku legalizacyjnego oraz zasadach poniesienia opłaty legalizacyjnej. Opisując przebieg dotychczasowego postępowania, organ I instancji uwypuklił kontrolę (zobrazowaną protokołem i fotografiami) przeprowadzoną dnia 10 czerwca 2022 r. w czasie której stwierdzono, że na przedmiotowej działce wybudowany został dwukondygnacyjny murowany budynek inwentarski, pełniący rolę kurnika i gołębnika, o wymiarach 2.5m x 3.6m, z dachem dwuspadowym, drewnianym, krytym dachówką. Przyjęto w sposób niekwestionowany, że obiekt został wzniesiony w 2005 r. bez pozwolenia. PINB przywołał przepisy Prawa budowlanego wskazujące, że przedmiotowy budynek należy zakwalifikować jako kurnik o powierzchni zabudowy ok. 9 m2, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 i art. 31 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z 2005 r.). PINB przedstawił zasady wyliczania opłaty legalizacyjnej i jej kwotę adekwatną dla przedmiotowego budynku (25 000 zł). Postanowienie PINB inwestorzy oprotestowali zażaleniem zarzucając organowi brak należytej staranności, co przełożyło się na błędną ocenę stanu faktycznego, oraz opieszałość. Inwestorzy podkreślili, że nabyli działkę o charakterze wiejskim pod koniec 2003 r. i podjęli zamiar wybudowania przydomowego kurnika. W 2004 r. uzyskali ustne zapewnienia, że obiekt nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia, i w efekcie wybudowali w 2005 r. pomieszczenie zaadoptowane na kurnik. Zażalający podkreślili okoliczności związane z wiekiem i sytuacją dochodową oraz to, że budowa powinna być kwalifikowana w świetle przepisów z 2004/2005 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (DWINB, organ II instancji) postanowieniem nr 15/2023 z dnia 5 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy zażalone postanowienie. Organ II instancji przedstawił treść stosownych przepisów Prawa budowlanego i zaznaczył, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt nie wpisuje się w enumeratywny katalog wynikający z przepisy art. 29 Prawa budowlanego z 2005 r. ani też nie wpisuje się w obecne brzmienie tego przepisu. W sprawie doszło do budowy, a obiekt wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 i nast. Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu inwestorzy zarzucili: 1) błędne powołanie na ustawę z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; obecnie budowa kurnika nie jest regulowana prawnie, poza wyjątkami (powierzchnia ponad 35 m2 i wysokość pow. 4 m, 2) błędną kwalifikację kurnika według Prawa budowlanego, ponieważ wskazane przez organ przepisy enumeratywnie nie wskazują kurnika, według skarżących kurnik nie jest obiektem w świetle przepisów, zaś obiekt ma charakter parterowy zadaszony dachem dwuspadowym, a nie dwukondygnacyjny, gdzie wysokość nie przekracza 5 m.; 3) niedochowanie wyjaśnienia faktów i należytej staranności w postępowaniu, 4) opieszałość, 5) błędne oznaczenie stron, ponieważ stroną przeciwną jest ktoś inny. Skarżący podkreślili, że prace nad budową rozpoczęli w 2005 r., zasięgali informacji o budowie w miejscowym Urzędzie Gminy, posadowili kurnik zgodnie ze sztuką, nie stanowi on zagrożenia, a wysokość opłaty legalizacyjnej jest wysoka, przekracza ich możliwości materialne oraz wartość obiektu. Skarżący wnieśli o umorzenie postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę DWINB zawnioskował o jej oddalenie podtrzymując uprzednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, ponieważ postanowienie wstrzymujące jest prawidłowe, opiera się na niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, zaś uwarunkowania majątkowe strony skarżącej oraz okoliczność wzniesienia obiektu zgodnie ze sztuką nie ma wpływu na legalność zaskarżonych aktów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Spór zogniskowany jest na postanowieniu wstrzymującym budowę budynku gospodarczego (kurnika/gołębnika) wzniesionego w 2005 r. bez pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia jest art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) w brzmieniu: organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie mamy do czynienia, co pokazuje zgromadzony materiał dowodowy, z obiektem budowlanym o dwóch kondygnacjach, murowanym, o powierzchni zabudowy ok. 9 m2. W czasie wzniesienia budynku, w 2005 r., w świetle wówczas obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1), z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Wśród konstrukcji nie wymagających pozwolenia na budowę, wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 1-26 ustawodawca nie wymienił budynków gospodarczych dwukondygnacyjnych. Co więcej, nawet budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz wolno stojących budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2 chociaż nie wymagała pozwolenia na budowę, to wymagała zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a), art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Według Prawa budowlanego obowiązującego w czasie orzekania przez organy zasada rozpoczynania robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę została utrzymana (art. 28 ust. 1), zaś budowa gospodarczego budynku dwukondygnacyjnego, takiego jak w kontrolowanej sprawie, nie jest wymieniona ani w katalogu obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 2), ani też wśród obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę, ale wymagających zgłoszenia (art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego). Zważywszy więc charakter przedmiotowego budynku, o funkcji kurnika (gołębnika), nie był on (w czasie jego wznoszenia), i nie jest aktualnie (w czasie orzekania) zwolniony z obowiązku realizacji go na podstawie pozwolenia na budowę. W konsekwencji stanowisko organów jest w tym zakresie trafne, zaś strona skarżąca nie ma racji stawiając zarzuty błędnego powołania przepisów, błędnej kwalifikacji kurnika. Wbrew temu co podnosi strona skarżąca, o czym Sąd wywodził wcześniej, przedmiotowy obiekt nie jest wyłączony spod regulacji Prawa budowlanego, w tym konieczności jego posadowienia na podstawie odpowiedniej zgody budowlanej. Podnoszone w skardze okoliczności w postaci ustnych uzgodnień, charakteru gruntu, wniesienia obiektu zgodnie ze sztuką, wysokości opłaty legalizacyjnej nie mają wpływu na zastosowanie w sprawie powszechnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, w procedurze zmierzającej do legalizacji obiektu. Nie doszło także do naruszenia innych przepisów postępowania, w szczególności akta sprawy potwierdzają, że strona skarżąca miała świadomość danych zawartych w protokole (podpis strony skarżącej pod tym dokumentem). Trzeba tu powtórzyć, że w aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli (wraz z fotografiami) przeprowadzonej na działce skarżących w dniu 10 czerwca 2022 r. obrazujący istnienie na działce obiektu gospodarczego, wolno stojącego, dwukondygnacyjnego, murowanego, przykrytego spadzistym dachem, z podanymi wymiarami. Owe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez stronę skarżącą, zaś Sąd nie odnalazł w nich błędów. Nie stanowi uchybienia okoliczność wszczęcia postępowania przez organ po uprzedniej informacji otrzymanej od innego podmiotu. Finalnie trzeba wyjaśnić, że wydanie postanowienia przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wraz z ustaleniem opłaty legalizacyjnej (ust. 3) jest konsekwencją zidentyfikowania obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Tego rodzaju postanowienie otwiera autorom samowoli budowlanej możliwość legalizacji, jednak nie nakłada na nich obowiązku w tym zakresie. Podsumowując, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotowego budynku oraz trafnie orzekły o braku wymaganego pozwolenia na budowę, co spowodowało wydanie niewadliwego postanowienia wstrzymującego budowę i określającego opłatę legalizacyjną. Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących łamania praw skarżących, jak też nie dostrzegł naruszenia przepisów procedury o istotnym wpływie na wynik sprawy. W rezultacie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu w całości skargi.