II SA/Wr 1252/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak - sprawozdawca Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji po nabyciu wysługi emerytalnej oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia [...]r. nr [...]Komendant Powiatowy Policji w W. zwolnił, z dniem [...]r., P. K. ze służby w Policji w związku z nabyciem przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że skarżący osiągnął w miesiącu [...]r. 30 lat wysługi emerytalnej. Ponadto wskazał, na fakt iż w dniu [...]r. w Sądzie Rejonowym w W. zapadł wyrok skazujący P. K. za popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kodeksu karnego. Z treścią rozkazu P. K. zapoznał się w dniu [...]r. Od rozkazu personalnego nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Policji w W. strona wniosła, w ustawowym terminie, odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. Skarżący wnosi o jego uchylenie. Uznaje decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. jest niesprawiedliwą i krzywdzącą. Potwierdza że jest funkcjonariuszem z trzydziestoletnim stażem pracy, powołał się na pozytywne opinie służbowe przełożonych, stwierdzoną orzeczeniem komisji lekarskiej dalszą przydatność do służby w Policji ("z ograniczeniem") oraz na fakt, iż ma nadzieję, na korzystny dla siebie wyrok Sądu Okręgowego we W., który zweryfikuje skazujący go wyrok Sądu Rejonowego w W.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Policji w W. o zwolnieniu P. K. ze służby w Policji w związku z nabyciem przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Analizując akta sprawy, organ odwoławczy uznał, iż Komendant Powiatowy Policji w W. zrealizował wszelkie wymogi prawne określone w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) i w § 21 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261 ze zm.). Organ odwoławczy uznał, że zaskarżony rozkaz personalny nie zawiera wad prawnych. Poprzedzające wydanie rozkazu postępowanie, zmierzające do zwolnienia P. K. ze służby w Policji, także zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, w imieniu skarżącego, adwokat J. K., wniosła o uchylenie decyzji Komendanta Wojewódzki Policji we W. z dnia [...]r. nr [...]i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik skarżącego zarzuca tej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na stwierdzeniu, iż skarżący osiągnął 30 letnią wysługę emerytalną uzasadniającą możliwość zwolnienia z Policji, w sytuacji gdy "prawidłowa i wszechstronna ocena okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, iż skarżący nie uzyskał jeszcze 30 letniej wysługi emerytalnej". Zdaniem pełnomocnik skarżącego, na mocy § 75 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, do wysługi lat nie zalicza się okresów służby, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie). Z powyższego wynika, iż od momentu zawieszenia skarżącego, nie powinno się wliczać tego okresu (do ustania zawieszenia) do wysługi lat określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skutkiem nie wliczenia, byłaby niemożność zwolnienia P. K. ze służby z powodu osiągnięcia określonej wysługi lat. Pełnomocnik skarżącego zarzuca także naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co spowodowało naruszenie słusznego interesu strony oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez podanie podstawy faktycznej bez wskazania dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki Policji we W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 20 września 2002, nr 153, poz. 1271 z późń. zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Podstawę matrialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz § 21 i § 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261 ze zm.). W art. 41 ustawy o Policji można wyróżnić sytuacje, w których funkcjonariusza zwalnia się ze służby obligatoryjnie (art. 41 ust. 1) oraz fakultatywnie (art. 41 ust. 2). Art. 41 ust. 2 ustawy o Policji przewiduje osiem przypadków, po zaistnieniu których można zwolnić funkcjonariusza ze służby. Pośród nich można wyróżnić bardziej lub mniej dookreślone sytuacje. Pośród fakultatywnych przypadków zwolnienia ze służby, nie powinno budzić wątpliwości - ze względu na precyzyjność sformułowań - to, że funkcjonariusza można zwolnić, gdy np. zostanie powołany do innej służby państwowej, a także objęcia funkcji z wyboru w organach samorządu terytorialnego lub stowarzyszeniach (art. 41 ust. 2 pkt 3), w sytuacji likwidacji jednostki organizacyjnej lub jej reorganizacji połączonej za zmniejszeniem obsady etatowej, jeżeli przeniesienie funkcjonariusza do innej jednostki lub na niższe stanowisko służbowe nie jest możliwe (art. 41 ust 2 pkt 6). Zgodnie z treścią art. 41 ust. 2 pkt 4 "Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach (...) nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej". Postanowienia art. 41 ust. 2 pkt 4 dotyczą fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby. Kluczowe znaczenie ma tu swobodne (ale nie dowolne) uznanie administracyjne. Użycie w tym przepisie sformułowania "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie będzie korzystać ze swojej władzy, ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w perspektywie wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (por. wyrok NSA z 9 października 2001 r. II SA 1075/01, LEX nr 51033). Uznaniowość przełożonych, jeżeli chodzi o kontynuowanie służby przez funkcjonariuszy Policji, którzy spełniają warunki do uzyskania emerytury, nie jest więc regulacją wyjątkową. Możliwość dalszego zatrudnienia takiej osoby należy rozpatrywać także w kontekście tego, że kwestionowany przepis umożliwia zwolnienie funkcjonariusza któremu przysługuje prawo do emerytury, w sytuacji gdyby funkcjonariusz ten stracił zdolność do służby, a nie chciał skorzystać z przysługującego mu prawa do emerytury. Zwrócić należy uwagę, że ustawa przewiduje także dodatkowe regulacje ochronne dla funkcjonariuszy. Zwolnienie bowiem funkcjonariusza ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz pisemnie zgłosi wystąpienie ze służby (art. 43 ust. 1 ustawy o Policji). Ponadto, o planowanym zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, z przyczyny określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4, uprzedza się funkcjonariusza, co najmniej na 3 miesięcy przed przewidywanym terminem jego zwolnienia (§ 21 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów). W rozpatrywanym przypadku art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji umożliwia jedynie zwolnienie funkcjonariusza ze służby po zaistnieniu ustawowo określonej przesłanki. Przepis ten nie zmusza do pozostawania w służbie wbrew woli funkcjonariusza, ale wręcz odwrotnie - stwarza podstawę do zwolnienia ze służby po wypracowaniu 30 letniej wysługi emerytalnej. Decyzja o zwolnieniu ze służby, podobnie jak w innych przypadkach, zawartych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, jest decyzją uznaniową. Decyzję taką uznać można za uprawnioną. Nie można bowiem abstrahować tu od faktu, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin, (Dz. U. nr 53, poz. 214), emerytura przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby już wtedy, gdy w dniu zwolnienia posiada 15 lat służby. Z takiego zestawienia przepisów wynika, że możliwość przejścia na emeryturę uzyskuje funkcjonariusz już po 15 latach służby, zaś sytuacja o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (dwukrotnie dłuższy okres wysługi emerytalnej) może stanowić samoistną przyczynę zwolnienia funkcjonariusza i skierowania go na wypracowaną przez niego emeryturę. Zauważyć należy, że okres pozostawania w służbie takiego funkcjonariusza (30 lat wysługi emerytalnej) jest dwukrotnie dłuższy niż minimalny okres po którym przysługuje emerytura (15 lat). Zasadniczo do postępowania w sprawach osobowych dotyczących rozwiązania stosunku służbowego stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Natomiast tylko w zakresie nieuregulowanym tym rozporządzeniem, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (§ 18 rozporządzenia). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych, jaką niewątpliwie jest decyzja o zwolnieniu ze służby z tytułu 30 letniej wysługi emerytalnej, jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ rozstrzygający badał sprawę w zakresie dyrektyw ustawowych, jak również, czy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w danej sprawie. W sprawie jest niesporne, że skarżący Raportem z dnia [...]r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w W. z prośbą o niezwłoczne zwolnienie ze służby z dniem [...]r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. W dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji w W., Rozkazem Personalnym nr [...], zawiesił P. K. w czynnościach służbowych, a decyzją z dnia [...]r. przedłużył zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego nie dłużej niż do dnia [...]r. W dniu [...]r. skarżący wycofał swoją prośbę i stwierdził, że chce nadal pracować w Policji. Zdaniem Sądu, Komendant Powiatowy Policji w W. prawidłowo uznał, że cofnięcie prośby o zwolnienie okazało się bezskuteczne i wszczął przewidzianą prawem procedurę związaną ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby ze względu na osiągnięcie przez niego 30 letniej wysługi emerytalnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2001 r., II SA 593/01, Lex nr 77683, stwierdził, iż skoro ustawa o Policji nie reguluje problematyki oceny skuteczności oświadczeń woli składanych w toku postępowania o zwolnienie ze służby, to należy w tym zakresie stosować przepisy kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 61 k.c. oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. W dniu [...]r. Komendant Powiatowy Policji zwrócił się z pismem do skarżącego, by ten skontaktował się z jednostką w celu dokonania formalności związanych z odejściem ze służby; w dniu [...]r. poinformował skarżącego, w formie pisemnej, o zamiarze rozwiązania z nim stosunku służbowego z dniem [...]r., a w dniu [...] skarżącemu doręczono Rozkaz Personalny nr [...]z dnia [...]r. o zwolnieniu go ze służby w Policji z dniem [...]. W świetle § 22 rozporządzenia z dnia 2 września 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby powinien w szczególności zawierać: oznaczenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, datę wydania rozkazu personalnego, podstawę prawną i datę zwolnienia, stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny, charakter pełnionej służby, nazwę i kod stanowiska służbowego oraz nazwę jednostki organizacyjnej Policji, grupę zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznane dodatki do uposażenia, a także wysokość miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia jeżeli mają one charakter uznaniowy, termin rozliczenia się policjanta z obowiązków służbowych na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, uzasadnienie faktyczne i prawne zwolnienia ze służby, pouczenie o przysługujących policjantowi środków odwoławczych, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby uprawnionej do wydania rozkazu personalnego. Rozkaz Personalny nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Powiatowego Policji w W. zawiera wszystkie elementy określone w § 21 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącego zarzuca decyzji Komendanta Wojewódzki Policji we W. z dnia [...]r. nr [...], błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a polegający na stwierdzeniu, iż skarżący osiągnął 30 letnią wysługę emerytalną uzasadniającą możliwość zwolnienia z Policji, w sytuacji gdy prawidłowa i wszechstronna ocena okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, iż skarżący nie uzyskał jeszcze 30 letniej wysługi emerytalnej. Zdaniem pełnomocnik skarżącego, na mocy § 75 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, do wysługi lat nie zalicza się okresów służby, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze (wynagrodzenie). Z powyższego wynika, iż od momentu zawieszenia skarżącego, nie powinno się wliczać tego okresu (do ustania zawieszenia) do wysługi lat określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Skutkiem nie wliczenia, byłaby niemożność zwolnienia P. K. ze służby z powodu osiągnięcia określonej wysługi lat. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tej argumentacji. Powołane bowiem przez pełnomocnika przepisy zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (Dz. Urz. MSWiA, nr 5, poz. 49) utraciły moc obowiązującą, gdyż zostały zastąpione przez przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. nr 151, poz. 1261), obowiązujące od dnia 2 października 2002 r. Zatem w dacie wydania Rozkazu Personalnego nr [...]tj. w dniu [...] r. obowiązywały przepisy wykonawcze do ustawy o Policji szczegółowo regulujące m. in. prawa i obowiązki oraz przebieg służby policjantów, uwzględniając właściwości i specyfikę służby w jednostkach organizacyjnych Policji, tryb nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunku służbowego policjanta, zadania kierowników komórek organizacyjnych właściwych w sprawach osobowych, ujęte w formę rozporządzenia, czyli aktu prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja RP z 1997 r. w art. 93 ust. 1 i 2 stanowi, iż zarządzenie jako akt prawa wewnętrznego, obowiązuje tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt, nie może być podstawą decyzji organów władzy publicznej wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny za podstawowy element modelu aktu wewnętrznego trzeba uznać jego zakres, który w żadnym wypadku nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu ten akt. Sytuacja prawna obywatela może być regulowana tylko i wyłącznie w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego (wyrok z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98). Przepisy obowiązującego rozporządzania nie zawierają regulacji określonych w § 75 zarządzenia nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11czerwca 1997 r. Oznacza to zatem, że do wysługi lat zalicza się także okresy służby funkcjonariusza kiedy był on zawieszony. Z powyższego wynika, iż od momentu zawieszenia skarżącego okres ten wlicza się do wysługi lat określonej w art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia. Z tych względów należy uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa, skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.