II SA/Wr 126/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2006r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia do stanu zgodnego w z prawem robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...] Nr [...]wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 55 ust. 4, art. 83 ust. 1, 84 ust. 1 i 84 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. Nr 91, poz. 578/ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał inwestorowi robót budowlanych – Z. P., właścicielowi działki nr [...],[...], obręb M. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania decyzji wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: przedłożenie opracowań i dokumentów związanych z zabudową balkonu /logii/ na pierwszym piętrze od strony ogrodu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej; przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zabudowy balkonu /logii/ na pierwszym piętrze od strony ogrodu z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych w zakresie wymienionej stolarki okiennej w budynku oraz orzeczenia technicznego dotyczącego poprawności wykonanych robót budowlanych oraz ich zgodności z warunkami technicznymi, obowiązującymi przepisami i normami; przedłożenie zaświadczenia o przynależności autora opracowania do Okręgowej Izby Zawodowej. W rozstrzygnięciu pouczono również inwestora, że niewykonanie w terminie określonych w decyzji obowiązków spowoduje wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uzasadniając orzeczenie organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zabudowy balkonu i wymiany okien w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. L. [...] we W. zostało wszczęte na wniosek H. K. Podczas przeprowadzonej w toku postępowania kontroli w terenie stwierdzono, że w przedmiotowym budynku właściciel wykonał roboty budowlane obejmujące zabudowę balkonu /logii/ na pierwszym piętrze od strony ogrodu, polegające na montażu konstrukcji stalowej i oszkleniu jej oraz wykonaniu pokrycia dachowego blachą falistą. Prace zrealizowano w 1997 roku bez wymaganej prawem decyzji. Ponadto w budynku na poziomie parteru inwestor wymienił okno drewniane na plastykowe. Organ orzekający wskazał następnie, że stwierdzone fakty wymagały zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a niewykonanie nałożonych obowiązków sankcjonowane jest nakazem rozbiórki wykonanych robót budowlanych lub nakazem doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji zakwestionowali poprzez odwołanie skierowane do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. H. K. i Z. P. H. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym oraz z rzeczywistym stanem faktycznym. Wyjaśnił jednocześnie, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nie rozstrzygnął o całości zakresu samowoli budowlanej, a w szczególności o samowolnej zmianie otworów okiennych w stosunku do projektu budynku, mimo, że do tej pory widoczne są nieotynkowane ślady tej zmiany. Podkreślił też, że zasadniczą kwestią nie była zmiana okien na plastikowe, ale istotne odstępstwo od projektu w zakresie rozmiarów otworów okiennych. Zwrócił przy tym uwagę, że przedmiotem zawiadomienia o naruszeniu prawa budowlanego była zmiana otworów okiennych, a nie wymiana okien. W zakończeniu odwołania H. K. stwierdził, że legalizacja balkonu w istniejącym stanie urągałaby wszelkim zasadom estetyki obiektu budowlanego i w sposób rażący wpływałaby na wygląd otoczenia. Natomiast Z. P. we wniesionym odwołaniu wyjaśnił – odnosząc się do kwestii zabudowy balkonu – że wykonane prace były konieczne ze względu na zalewanie wodą deszczową pomieszczeń mieszkalnych. Podał, że wykonana konstrukcja ma lekki charakter i może być w każdej chwili zdemontowana. Obejmuje ona jedynie "niecałe" dwie ściany utworzonego w ten sposób sześciokąta /zadaszenie z blachy falistej oraz połowę przedniej ściany wykonanej z kątowników, druga połowa tej ściany czyli balustrada była wykonana zgodnie z projektem przez wykonawcę budynku/. W ocenie odwołującego się takie odstępstwa od projektu można uznać za nieistotne, a wykonane prace powinny zostać zakwalifikowane jako wiata o powierzchni zabudowy do [...] m 2, co zgodnie z art. 29 ust. 1 nie wymaga pozwolenia na budowę. Z. P.odniósł się również w odwołaniu do kwestii wymiany okien drewnianych na plastykowe i poddał w wątpliwość to, czy powinno to być "przedmiotem zainteresowania ustawy – Prawo budowlane". Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...]Nr [...]wydaną po rozpatrzeniu odwołania H. K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał m.in., że w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony – H. K. i organ I instancji prawidłowo /zgodnie z wnioskiem/ oznaczył przedmiot postępowania jako zabudowę balkonu i zmianę otworów okiennych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. L. [...] we W. Jednakże już w dalszych etapach postępowania organ ten z niezrozumiałych względów pominął kwestię zmiany wielkości przedmiotowego otworu okiennego i poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, iż w oknie została dokonana wymiana stolarki. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że zaniechano przeprowadzenia dowodu na okoliczność samowolnego powiększenia przez inwestora wymiarów przedmiotowego okna i nie odniesiono się do tej kwestii również w żaden sposób w zaskarżonej decyzji, zatem słuszny jest zarzut podniesiony w odwołaniu, iż wydana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzja nie reguluje całości przedmiotu postępowania w sprawie. Organ orzekający podkreślił, że taka praktyka jest sprzeczna z obowiązującym prawem i powoduje konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji powinien podjąć na nowo czynności postępowania w celu ustosunkowania się w sposób jednoznaczny do całości zarzutów określonych w piśmie inicjującym przedmiotowe postępowanie, nadto celowe wydaje się rozważenie kwestii doboru podstawy prawnej rozstrzygnięcia w kontekście poczynionych na nowo ustaleń. Na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. P. W petitum skargi zarzucił: jednostronność zaskarżonej decyzji, wynikającą z faktu uwzględnienia odwołania tylko jednej ze stron postępowania i całkowitego "zignorowania" odwołania wniesionego /w terminie i dopuszczalnego/ przez skarżącego, co stanowi naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, niezgodność uchylenia w całości decyzji organu I instancji z art. 107 § 3 kpa spowodowaną ograniczeniem uzasadnienia przez organ odwoławczy jedynie do obszernego wywodu dotyczącego wymiany stolarki okiennej i pominięcie kwestii zabudowy balkonu; niezgodność części decyzji dotyczącej wymiany stolarki okiennej z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, z którego wynika, że remont nie wymaga pozwolenia na budowę "...jeżeli nie obejmuje zamiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych ...", bowiem wymianę okien zgodnie z art. 3 pkt 8 można zakwalifikować jako remont. W przedstawionej w dalszej części skargi argumentacji skarżący wyjaśnił, że używając terminologii ustawowej dostosowanej do istniejącego w sprawie stanu faktycznego zrealizowane przez niego prace można precyzyjnie określić jako wykonanie remontu polegającego na wymianie stolarki budowlanej i zmianie wyglądu okna, ale bez zamiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych. Wskazał następnie, że organ I instancji nie stwierdził zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych, stwierdził jedynie fakt wymiany okien w zakresie dopuszczalnym przez ustawę – Prawo budowlane, a zastosowanie okien plastykowych jest również bez znaczenia, gdyż powoływana ustawa dopuszcza stosowanie wyrobów innych niż użyto pierwotnie. W zakończeniu skargi Z. P. oświadczył, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, natomiast uzasadnienie organu II instancji jest niezgodne z terminologią i intencjami ustawodawcy, a przez to nie może blokować legalizacji przedmiotowych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...]D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Z. P. wniósł w dniach [...] i [...] pisma procesowe, w których wskazywał na niezgodne z prawem działania organów nadzoru budowlanego obu instancji, mające miejsce zarówno w postępowaniu w sprawie rozpoznawanej, jak i prowadzonej przez te organy sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, jakiej dopuścili się A. i H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie administracyjne podporządkowane jest ustrojowej zasadzie dwuinstancyjności, sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta w toku administracyjnym realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, przysługujący w zwyczajnym trybie weryfikacyjnym, który skutecznie wniesiony gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej I instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kpa i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno-refomacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Treść tego przepisu wskazuje, że organ odwoławczy dysponuje zarówno kompetencjami kontrolnymi jak i merytorycznymi, przy czym wobec obowiązującej koncepcji zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzenia na nowo sprawy, w której wniesiono odwołanie w jej całokształcie. W ramach całokształtu sprawy zawierają się również wniesione w niej odwołania, stanowiące element stanu faktycznego i nową okoliczność wymagającą wszechstronnego wyjaśnienia. Taką powinność organu eliminuje jedynie zakończenie postępowania odwoławczego na etapie czynności wstępnych poprzez wydanie w trybie art. 134 kpa postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania albo jego niedopuszczalność lub wydanie decyzji w warunkach art. 105 kpa, określającego przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym, w którym przyjęto wszystkie standardy procesowe, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy w granicach określonych treścią art. 138 kpa gwarantują prawidłowo podjęte czynności postępowania, w tym czynności wyjaśniające. Istotne też jest, że motywy podjętego rozstrzygnięcia powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Organowi odwoławczemu nie wolno natomiast ograniczyć się do oceny zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych w rozpatrywanym odwołaniu /np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996r., sygn. akt II SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1/35; wyrok NSA z dnia 14 października 1999r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725/. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że organ odwoławczy orzekając w rozpoznawanej sprawie naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi. Zważyć przede wszystkim należy – co słusznie zarzuca skarżący, że organ II instancji poza zakresem dokonywanej w sprawie oceny pozostawił odwołanie wniesione przez skarżącego, mimo braku faktycznych podstaw do takiego działania. Wskazuje na to jednoznacznie zarówno treść wstępnej części decyzji wydanej przez ten organ, jak i treść uzasadnienia, w którym wyjaśnione zostały przesłanki tego orzeczenia. Zasadnie przy tym skarżący podnosi, że w stosunku do wniesionego przez niego podania nie stwierdzono uchybienia terminu do jego wniesienia, ani niedopuszczalności, nie umorzono też w stosunku do skarżącego postępowania odwoławczego. W takich okolicznościach odwołanie wniesione przez Z. P. bezwzględnie podlegało obowiązkowi merytorycznego rozpatrzenia i przedstawienia oceny zasadności powołanych w nim argumentów w uzasadnieniu wydanej w postępowaniu drugoinstancyjnym decyzji. W ocenie Sądu nie można też odmówić racji zarzutom sformułowanym przez skarżącego w odniesieniu do meritum uzasadnienia, które w istocie nie wyjaśnia relacji, w jakiej pozostają ze sobą prace zrealizowane przez Z. P. na stanowiącej jego własność nieruchomości /w budynku mieszkalnym/ i przepisy ustawy – Prawo budowlane. Z treści uzasadnienia nie wynika jak organ orzekający kwalifikuje w ramach terminologii przyjętej przez wskazaną powyżej ustawę, wykonane przez skarżącego prace, a tylko w ten sposób można – zdaniem Sądu – wykazać konieczność poddania ich rygorom przepisów ustawy – Prawo budowlane i przewidzianym w niej sankcjom. Wątpliwości Sądu budzi też zasadność twierdzenia organu odwoławczego, który wskazał jako zasadniczą przesłankę orzeczenia kasacyjnego to, że "decyzja organu I instancji nie reguluje całości przedmiotu postępowania". Z kontekstu wynika, że pominięta została przez ten organ kwestia samowolnego powiększenia przez inwestora wymiarów okna. Należy jednak zwrócić uwagę, że powiatowy organ nadzoru budowlanego nakładając w osnowie decyzji z dnia [...] obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego zalecił uwzględnić w nim wykonane roboty budowlane w zakresie wymienionej stolarki okiennej. Wydaje się, że użyte sformułowanie obliguje do uwzględnienia w projekcie budowlanym zamiennym wszystkich robót budowlanych, jakie zostały wykonane w celu umożliwienia wymiany stolarki okiennej, zatem również powiększenie wymiarów okna. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie podjęte zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej regulacji, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu, a ponadto powinien – zdaniem Sądu rozważyć zasadność nadania statusu strony prowadzonego postępowania H. K., oceniając tę kwestię w odniesieniu do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r./, w którym wyartykułowany został "uzasadniony interes osób trzecich". Zdaniem Sądu przepis ten i wskazana w nim okoliczność nie kreują automatycznie każdego właściciela sąsiedniej w stosunku do inwestora nieruchomości na stronę postępowania, prowadzonego w warunkach ustawy – Prawo budowlane, bowiem każdorazowo ocenie właściwego organu powinien podlegać uzasadniony interes tej osoby chroniony przepisami powoływanej ustawy.