II SA/Wr 126/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis – spr. Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 9 stycznia 2012 r. nr[...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24.11.2011 r. Nr [...], przywołując w podstawie prawnej art. 17 § 1, 64a § 1, 119 § 2 , art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2 000 zł (słownie dwóch tysięcy złotych) do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J. G. z dnia 16.02.2011 r. Nr [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł E.Z.. Postanowieniem nr [...], z dnia 9 stycznia 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia E.Z. na opisane postanowienie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z dnia 16.02.2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. nakazał J. i E. Z. wykonanie, w terminie do dnia 30.06.2011 r., robót budowlanych polegających wykonaniu balustrady balkonowej przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. C. [...] w J.G. przy zastosowaniu wyrobów budowlanych minimalizujących zacienienie okien lokali mieszkalnych nr 2 i 3 usytuowanych na sąsiedniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w J.G.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28.03.2011. Nr [...]. Ponieważ zobowiązani nie wykonali obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. wszczął, po uprzednim ich upomnieniu, postępowanie egzekucyjne celem wykonania obowiązku. Do E.Z. organ egzekucyjny skierował tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia 24.11.2011 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. nałożył na E. Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, wynikającego z decyzji z dnia 16.02.2011 r. Nr [...], w wysokości 2 000 zł (słownie dwóch tysięcy złotych). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu sprawy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji t. j: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Dlatego powołane w zażaleniu zarzuty wskazujące na wady decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek nie mogą wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 29.09.2011 r. sygn. akt II SA/Wr 337/11 oddalił skargę Pana E.Z. na decyzję tut. organu Nr [...], która ostatecznie przesądziła o nałożeniu egzekwowanego obowiązku. W przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Ponieważ żalący - E.Z. nie wykonał ciążącego na nim na mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu grodzkiego J.G. z dnia 16.02.2011r. Nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją DWINB z dnia 28.03.2011. Nr [...]), obowiązku wykonania, w terminie do dnia 30.06.2011 r., robót budowlanych polegających wykonaniu balustrady balkonowej przynależnej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. C. [...] w J.G. przy zastosowaniu wyrobów budowlanych minimalizujących zacienienie okien lokali mieszkalnych nr [...] [...] usytuowanych na sąsiedniej ścianie budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w J.G.; należało zastosować wobec niego środek egzekucyjny. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę wspomniane regulację należy stwierdzić, że zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w wypadku samodzielnego wykonania obowiązku. Z tego punktu widzenia należy uznać grzywnę w celu przymuszenia za środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Grzywna w kwocie 2 000 zł, jest adekwatna do obowiązku jaki skarżący winien jest wykonać. Przebudowa balustrady balkonu w sposób powodujący możliwie najmniejsze zacienienie sąsiednich lokali nie wymaga podjęcia jakiegoś szczególnego wysiłku dlatego grzywna w dolnej granicy ustawowej wysokości jest tutaj uzasadniona, przy czym nie może być zbyt niska, gdyż mogłaby wtedy niedostatecznie zmotywować zobowiązanych do wykonania obowiązku. Należy zważyć, że egzekucja administracyjna jest prowadzona na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego. Wskazanie w tytule wykonawczym jednego z podmiotów zobowiązanych oznacza, że stroną postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tego tytułu jest tylko ten podmiot. Dlatego całkowicie pozbawione podstaw prawnych jest traktowanie J. Z. jako strony postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] skierowanego do E.Z.. O traktowaniu J. Z. jako strony postępowania, w którym zostało wydane skarżone postanowienie świadczy umieszczenie jej w rozdzielniku postanowienia. Skargę na ostateczne postanowienie w sprawie złożył E.Z.. W osobiście sporządzonym piśmie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i nakazanie organom ponownego rozpoznania decyzji [...] "która w ogóle ponownie nie została rozpoznana". Obecnie, zdaniem strony, organy uchybiły zasadom postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego DWINB, mimo zgłoszenia takiego wniosku w odwołaniu od decyzji nakładającej obowiązek, nie zastosował się do wniosków odwołującego się i w efekcie sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana. Dalej skarżący podnosi, że w toku tamtego (merytorycznego) rozpoznania nie dopuszczono opinii rzeczoznawcy inż. J. Ł.. W uzasadnieniu skarżący podnosi, że budynek [...] został częściowo wybudowany w latach 1988-1993 r. Do dzisiaj nie jest zakończona budowa parteru, a rzeczoznawca jednoznacznie stwierdza, że budynek [...] nie zacienia żadnego lokalu sąsiedniego budynku. Twierdzenie o zacienianiu jest jedynie niczym nie popartym pomówieniem, a kompetentne organy, mimo ustawowego obowiązku, nie zadały sobie trudu, aby sprawdzić stan faktyczny w terenie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń oznacza, że sąd administracyjny - dokonując ich kontroli bada czy skarżone do sądu orzeczenie odpowiada prawu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 2, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1945 ze zm. - zwanej dalej "p.e.a."). Zgodnie z przepisem art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Stosownie do art. 121 § 2 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przy czym, wskazać jeszcze trzeba, że stosownie do § 4 tego artykułu, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z kolei, w myśl art. 122 § 1 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 (pkt 1) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (pkt 2). Jak wynika z doręczonych sądowi akt administracyjnych organ egzekucyjny, upomnieniem, doręczonym zobowiązanemu, zgodnie z wymogami procedury, wezwał go do wykonania obowiązku, nałożonego ostateczną i prawomocną decyzja administracyjną, wydaną przez kompetentne organy nadzoru budowlanego (również skarga do WSA, złożona do sądu została prawomocnie oddalona). Wraz z tym samym pismem przewodnim doręczono skarżącemu także odpis upomnienia, kopię dowodu doręczenia upomnienia i odpis tytułu wykonawczego. Reasumując, zdaniem sądu, organ egzekucyjny dopełnił ciążących na nim w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków. Wskazać dalej (w związku z zarzutami skargi) należy, że w myśl art. 29 § 1 p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. organ nie ma kompetencji aby badać także jej celowość, trafność, czy zasadność. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji. Inaczej mówiąc, w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności, może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji i co jest także niesporne między stronami, w dacie wydawania kwestionowanego postępowania obowiązek nie został wykonany. Więcej, nawet sama treść skargi wskazuje, że decyzja nie została zrealizowana i to pomimo otrzymanego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania nakazu. Z przepisów powołanej ustawy odnoszących się do zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i w art. 7 § 3 wynika dla organu obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tejże dolegliwości w takim momencie, kiedy obowiązek zostanie wypełniony. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a.), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). O tych okolicznościach organ poinformował stronę. To od skarżącego zależy ostatecznie, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy będzie musiał uiścić nałożoną grzywnę. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżącego. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanego. Skarżący zostałby zatem obciążony kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazuje, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z przepisu tego wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości (określonej w § 5), tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Reasumując stwierdzić należy, że Sąd administracyjny kontrolując postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, podobnie jak organ egzekucyjny, nie może kontrolować merytorycznych podstaw wydania decyzji nakładającej obowiązek na zobowiązanego (art. 29 p.e.a.), gdyż to nie należy do tego postępowania. A taki, niedopuszczalny prawnie w postępowaniu egzekucyjnym, skutek chciałaby osiągnąć strona podważając celowość nie tylko wykonania, ale i wydania decyzji nakładającej obowiązek. Z uwagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a.