II SA/Wr 127/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce gruntu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W dniu 12.06.2013 r. wpłynęło do wójta pismo skarżącego z prośbą o pomoc w załatwieniu sporu sąsiedzkiego, powstałego po zasypaniu przez sąsiada rowu na granicy działek i podwyższenia poziomu terenu, co zakłóciło stosunki wodne. Wójt początkowo uznał, że pismo to nie wszczyna postępowania administracyjnego. Przeprowadził jednak oględziny działek. W notatce służbowej z tej czynności odnotowano, że na granicy działek przebiegał rów melioracyjny, połączony z rowami melioracyjnymi na działce skarżącego. Pismem z dnia 21.06.2013 r. wójt poinformował skarżącego o tych ustaleniach. W dniu 25.06.2013 r. ponowiono wizję terenową. W dniu 10.09.2013 r. skarżący powiadomił o wykonaniu opisanych powyżej robót ziemnych organ nadzoru budowlanego, który przekazał to pismo na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do wójta. Pismo skarżącego doręczono ponadto do starosty. Pismem z dnia 1.10.2013 r. skarżący zwrócił uwagę wójta, że zasypanie rowu melioracyjnego wywołuje właściwość starosty do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 9.10.2013 r. wójt na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wobec braku przesłanek z art. 29 ust. 3 p.w. Uchylając to postanowienie organ nakazał kontynuowanie postępowania na podstawie art. 29 ust. 3 p.w. i zalecił przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Organ nie zalecił natomiast ustalenia, czy wykonane roboty ziemne prowadzone były w obrębie urządzenia wodnego i rozważenia właściwości rzeczowej wójta. Prawomocnym wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wr 27/15 tut. Sąd stwierdził bezczynność wójta. W uzasadnieniu sąd ustalił w oparciu o pisma wójta, że prowadzi on postępowanie w sprawie ustalenia zmiany stosunków wodnych (art. 29 ust. 3 p.w.). Sąd nie wypowiedział się na temat przedmiotu postępowania i sposobu jego zakończenia, co wynika ze specyfiki spraw ze skarg na bezczynność. Decyzją z dnia 15.12.2015 r. wójt umorzył postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych. W uzasadnieniu ustalił, że na granicy działek został zakryty rów melioracyjny. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2016 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż w jego ocenie postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Do akt sprawy dołączono pismo z dnia 6.06.2016 r. (bez prezentaty urzędu), zawierające zgłoszenie się do udziału w postępowaniu nowego (od dnia 19.02.2015 r.) właściciela sąsiedniej działki oraz powiadamiające wójta o wyprowadzeniu się dotychczasowej strony bez podania adresu. Decyzją z dnia 29.06.2016 r. wójt na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. odmówił nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce – wymieniając jej poprzedniego właściciela. W rozdzielniku wymieniono dotychczasowe strony. Decyzji nie doręczono aktualnej stronie. W uzasadnieniu wójt ustalił, że nie nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2016 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania z udziałem nowego właściciela (następcy procesowego sprawcy zasypania rowu). Decyzją z dnia 7.09.2016 r. wójt ponownie odmówił nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce – wymienił jej nowego właściciela. W uzasadnieniu wójt wskazał, że zmiany polegające na zakryciu rowu melioracyjnego nie wywołały zmiany stosunków wodnych. Zaskarżaną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ szeroko omówił stan prawny wynikający z art. 29 p.w. W zakresie ustaleń faktycznych organ przedstawił wybrane fragmenty opinii biegłych "odpowiedniej specjalności". Na granicy działek rów został zabudowany drenażem i zasypany, zaś zbieracz ten został wyprowadzony do rowu melioracyjnego na granicy działki. System odwodnienia działki działa prawidłowo. Jego istnienie lepiej zabezpiecza działkę wnioskodawcy (skarżącego) przed podtopieniem lub zalewaniem, niż było to poprzednio. Nie nastąpiło naruszenie stosunków wodnych, zaś wykonane urządzenia nie oddziałują negatywnie na działki sąsiednie. Jak wskazał organ, biegli wyrazili wątpliwości, czy zasypany rów stanowił urządzenie wodne. Nie miał bowiem ujścia do innego rowu, rzeki, jeziora itp. Wskazanie to stanowiło nawiązanie do zarzutów odwołania wniesionego przez skarżącego, że zasypany rów był urządzeniem melioracyjnym i wykonane prace wymagały pozwolenia wodnoprawnego. Likwidacja rowu wymaga stosowania art. 64b lub art. 64 ust. 5 p.w., do czego wójt nie był właściwy, zaś rozważanie stosowania art. 29 p.w. było błędne, wywodził w odwołaniu skarżący. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzył, że właściciel sąsiedniej działki wykonał samowolnie roboty wymagające pozwolenia wodnoprawnego, gdyż zasypał rów melioracyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Do zakończenia rozprawy skarżący, pomimo pouczenia o treści art. 210 § 1 p.p.s.a., nie domagał się zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ustalenie istnienia swej właściwości rzeczowej należy do koniecznych, wstępnych czynności organu (por. M. Romańska Komentarz do art. 65 k.p.a. tezy 3 i 4, K. Klonowski Komentarz do art. 19 k.p.a.). W przypadku gdy ustalenie to może być skomplikowane lub też właściwość organu jest kwestionowana przez stronę, należy w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a kwestię właściwości szeroko omówić w uzasadnieniu decyzji (patrz ponadto K. Klonowski Komentarz do art. 22 k.p.a.). W nin. sprawie organy nie dopełniły tych powinności. Jak się dosyć często zdarza, organ (odwoławczy) przy okazji orzekania kasacyjnego lub na skutek zażaleń (art. 37, art. 61a k.p.a.) korci, aby zaingerować w dalszy tok postępowania pierwszej instancji bardziej, niż jest mu to procesowo dozwolone. Takie niedozwolone oceny merytoryczne nie są wiążące. Jeżeli jednak już zostały wyrażone, to przynajmniej nie powinny być rażąco błędne. Gdyby organ znał prawo wodne, a przynajmniej sprawdził podpowiedzi od skarżącego, to byłby wiedział, że właściwość organów w sprawach naruszenia stosunków wodnych to zagadnienie skomplikowane. Dowodzi tego również znaczna liczba sporów kompetencyjnych. W zależności od stanu faktycznego takiej sprawy, do jej rozstrzygnięcia wymagane być może stosowanie prawa wodnego, budowlanego, ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, a nawet prawa cywilnego (wówczas już przez sąd powszechny) lub prawa ochrony środowiska. Przepisy materialnoprawne (kompetencyjne) wskazanych przykładowo ustaw ustanawiać mogą właściwość rzeczową wójta (art. 29 p.w.), starosty (art. 64a ust 1-5 p.w. lub art. 64b i art. 77 ust. 1-2 p.w.), organu nadzoru budowlanego (np. art. 51 p.b.). Zagadnienia te powinny być znane organowi (patrz P. Mozgała "Spory kompetencyjne w sprawach o naruszenie stosunków wodnych na gruncie" Casus 2014/3/58-65, K. Szuma glosa do postanowienia II OW 127/13 PPOŚ 2014/4/261-272 oraz orzecznictwo sądowe, postanowienia II OW 34/08, 14/11, 139/11, 146/11, 184/13, wyroki II SA/Wr 623/14 i 316/11, II OSK 799/11, II SA/Gd 98/13, II SA/Gl 1096/16). Zwrócić należy uwagę na unormowania zawarte w art. 9 ust. 1 pkt 19 oraz ust. 2 pkt 1a pkt 2, art. 65, art. 70, art. 73, art. 122 ust. 1 pkt 3, art. 140, art. 153 prawa wodnego oraz art. 22 ust. 1 p.g. i k. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629) i § 68 ust. 1 lit. g i zał. nr 6 lp. 8 rozporządzenia wykonawczego (Dz. U. z 2016 r., poz 1034). Podstawowe znaczenie będzie miało ustalenie (najpierw przez uzyskanie informacji z ewidencji gruntów i zarządu melioracji wodnych), czy zasypany rów stanowił urządzenie wodne lub urządzenie melioracji wodnych. W przypadku ustalenia pozytywnego organem właściwym w nin. sprawie będzie starosta. Dotychczasowe oceny organu na ten temat były niewystarczające. Opinia biegłych w tym zakresie nie była stanowcza i wymaga uzupełnienia, a zresztą mogłaby mieć znaczenie pomocnicze. Ustalenie należy udokumentować przez dołączenie danych z ewidencji. Należy podjąć próbę ustalenia okoliczności powstania rowu i jego przeznaczenia, udokumentować jego przebieg. Jak zaznaczono, kwestia właściwości organu i przedmiotu postępowania, która miała znaczenie zasadnicze, nie została wyjaśniona i rozważona przez organy. Stanowiło to istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., oprócz wskazanego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W przypadku ustalenia właściwości wójta, rzeczą skarżącego będzie podjęcie próby podważenia opinii biegłych w oparciu o kontropinię opracowaną na własne zlecenie, gdyż gołosłowne zarzuty nie byłyby skuteczne. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.