II SA/Wr 1271/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi D. C. i M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz D. C. i M. C. kwotę 10 (dziesięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]. o numerze [...], Starosta Powiatu w B., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, z późn. zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia M. C. na przeprowadzenie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania części strychu na lokal mieszkalny w B. przy ul. [...] Organ stwierdził, iż projekt został opracowany przez uprawnioną do tego osobę i nakazał inwestorowi ustanowić kierownika budowy, prowadzić dziennik budowy oraz spełnić warunki szczegółowe wynikające z dokonanych uzgodnień. W odwołaniu od powyższej decyzji, trzej członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej budynku, w którym planowano przeprowadzić inwestycję, tj. A. L., W. P. i G. T., stwierdzili, że decyzja Starosty narusza art. 32 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyż M. C. nie miał żadnych praw do dysponowania częścią wspólną – strychem. Z zawartej z inwestorem umowy wynikało, że zakończenie prac budowlanych miało nastąpić w dniu 1 grudnia 2001 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] o numerze [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 11 października 1999 r. Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego w B. przy ul. [...] podjęła uchwałę zezwalającą C. G. i M. C. na adaptację strychu. Następnie, w dniu 1 grudnia 1999 r., została zawarta z małżonkami C. umowa, w której postanowiono, że ostateczny termin zakończenia prac adaptacyjnych upływa z dniem 1 grudnia 2001 r. Wydając w dniu 6 grudnia 2001 r. decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na przeprowadzenie inwestycji, organ pierwszej instancji przyjął, iż złożenie wniosku o wydanie decyzji w dniu 4 października 2001 r. nastąpiło w dacie gdy M. C. dysponował nieruchomością na cele budowlane, zatem były podstawy do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Przedstawione stanowisko Wojewoda [...] uznał za błędne, ponieważ roboty budowlane można rozpocząć dopiero wówczas gdy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Nadto zarzucił, iż Starosta nie zbadał, czy uchwały w niniejszej sprawie zostały podjęte w sposób prawidłowy, oraz jakie znaczenie prawne ma umowa zawarta w dniu 1 grudnia 1999 r. Organ pierwszej instancji nie uwzględnił też faktu, że zgoda na przebudowę strychu dotyczyła także C. G., ponadto nie dostrzegł, że wniosek w imieniu inwestora złożył T. K., który nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa. Na powyższą decyzję skargę wnieśli D. i M. C., którzy - oprócz wyrażenia woli zaskarżenia decyzji – nie podnieśli zarzutów pod adresem decyzji organu odwoławczego, nie sprecyzowali też swojego żądania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy administracyjnej pełnomocnik organu odwoławczego, podtrzymując żądanie oddalenia skargi podkreślił, że postępowanie wyjaśniające ze względu na swój duży zakres, nie mogło być prowadzone przed organem odwoławczym. Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej również wniósł o oddalenie skargi. Zakwestionował prawidłowość zebrania podpisów pod uchwałą, stwierdził, że w aktach Wspólnoty brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez organ budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo. W rozpoznawanej sprawie D. i M. C. zaskarżyli do Sądu decyzję Wojewody [...], który uchylił decyzję Starosty Powiatu w B. z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przedmiotem oceny Sądu była zatem decyzja kasacyjna. W takim przypadku ocena ta zmierza do ustalenia prawidłowości zastosowania przez instancję odwoławczą art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność zatem wydania przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej, połączonej z przekazaniem sprawy indywidualnej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, występuje wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, zaś wydanie takiej decyzji determinowane jest sytuacjami, w których postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81 – ONSA 1981, Nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski – C.H. Beck – W-wa 2000, str. 541). Przenosząc przedstawione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy wadliwie, z naruszeniem treści art. 138 § 2 k.p.a., przyjął, iż zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Wojewoda [...] wskazał w swej decyzji, iż Starosta dokonał wadliwej interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), zwanej dalej Prawo budowlane. Ponadto za konieczne uznał wyjaśnienie sprawy zgodności uchwał podjętych przez Wspólnotę Mieszkaniową, znaczenia prawnego umowy z dnia 1 grudnia 1999 r. oraz uzupełnienia wniosku o upoważnienie inwestora. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oznaczało przyjęcie przez Wojewodę [....], że w/w naruszenia są tego rodzaju, iż kwalifikują się do wyjaśnienia, względnie uzupełnienia w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stanowisko to Sąd uznał za błędne, bowiem stwierdzenie przez organ, że ubiegająca się o pozwolenie na budowę strona nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zdaniem Wojewody prawo to winno istnieć także w dniu podjęcia decyzji, a nie tylko w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji), skutkować może wyłącznie wydaniem decyzji o odmowie pozwolenia na budowę. W ramach sprawy powyższy brak nie stanowi bowiem przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu uzyskania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością, nie stanowi też podstawy wezwania inwestorów do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku. O braku formalnym można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby dokument poświadczający prawo dysponowania nieruchomością istniał, lecz omyłkowo nie dołączono by go do wniosku. Mając na względzie powyższe, pod znakiem zapytania pozostaje sens stanowiska Wojewody [...] co do potrzeby wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji kwestii związanych z prawidłowością podjętej przez Wspólnotę Mieszkaniową uchwały w przedmiocie zgody na adaptację strychu na cele mieszkalne, zwłaszcza że ewentualne stwierdzenie jej nieważności nie leży w sferze uprawnień tego organu. Podobna uwaga dotyczy kwestii znaczenia prawnego zawartej w dniu 1 grudnia 1999 r. umowy. Marginalnie już tylko można wskazać, że wyjaśnienie tych okoliczności mieściło się w granicach postępowania dowodowego, możliwego do przeprowadzenia w trakcie postępowania odwoławczego. W aktach sprawy przedstawionych Sądowi znajdują się dokumenty kwestionowane przez Wojewodę [...] a organ pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko co do ich prawidłowości i znaczenia prawnego, skoro wydał decyzję zgodną z żądaniem inwestora. Rzeczą organu odwoławczego było natomiast rozstrzygnąć, czy stanowisko to jest prawidłowe, czy w sposób właściwy wyciągnięto wnioski z materiału dowodowego, w końcu, czy dokonano prawidłowej interpretacji przepisów Prawa budowlanego. Inaczej mówiąc, Wojewoda [...] powinien był wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., gdyż nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a., które to naruszenie – jako niewątpliwie mające wpływ na wynik sprawy – spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 145 § 1 lit. c p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparto na treści art. 152 p.s.a. oraz treści art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.