II SA/Wr 1275/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej inspekcji sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), jak również art. 138 § 1, pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u odwołującego się choroby zawodowej, w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu (poz. 15) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg pracy zawodowej A. R., który pracował kolejno: od [...]do [...], jako ślusarz w A" w B. D.; od [...]do [...] jako operator w B"; jako operator koparki i koparki-zagęszczarki we W. Przedsiębiorstwie Robót Inżynieryjnych "C Sp z o.o. we W.: od [...]do [...]., od [...]do [...]i od [...]do [...]. Organ przyznał, że na stanowisku operatora koparek typu KM, E-302, KM-406, KM-606, KM-611 oraz koparki-zagęszczarki zainteresowany był narażony na działanie hałasu, który na stanowisku operatora koparki typu KM-611 mieścił się w granicach dopuszczalnych normatywów higienicznych, tj. 81 dB i 83 dB (przy NDN=85 dB). Dane te wynikają z przeprowadzonych w dniu [...]pomiarów hałasu przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną we W. (pozostałe typy maszyn zostały przez zakład pracy złomowane lub odsprzedane, wobec tego nie było możliwości wykonania pomiarów na tych maszynach; przed wykonaniem pomiarów hałasu zainteresowany był informowany o możliwości czynnego uczestnictwa podczas ich wykonywania, z uprawnienia tego jednak nie skorzystał). Wojewódzki Inspektor Sanitarny zwrócił następnie uwagę, iż w D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. strona była badana w dniach: [...] i [...] oraz [...] U A. R. rozpoznano wówczas: "obustronny niedosłuch typu odbiorczego. Brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Po 3-krotnym badaniu laryngologicznym, uzupełnionym audiometrią tonalną i obiektywną impedancyjną rozpoznano obustronne ubytki słuchu typu odbiorczego nie spełniające klinicznych cech choroby zawodowej narządu słuchu." W trybie odwoławczym zainteresowany był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W dniu [...]Instytut wydał orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania diagnozowanej choroby zawodowej, uzasadniając swoje stanowisko tym, iż "w trakcie obecnej obserwacji klinicznej badaniem otoskopowym stwierdzono obustronnie błony bębenkowe szare, matowe. Przeprowadzona szeroka diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała obustronny niedosłuch typu odbiorczego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000, 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 13 dB, dla ucha lewego - 11 dB. Stwierdzony obecnie w badaniach audiologicznych stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Słuch jest społecznie wydolny." Uwzględniając treść obu orzeczeń i po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u A. R. zawodowego uszkodzenia słuchu. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tej decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia, wywodząc, iż do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki (co wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych): 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Obie placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych (D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.) stwierdziły, iż obustronny niedosłuch typu odbiorczego małego stopnia, występujący u zainteresowanego nie upośledza społecznej wydolności słuchu, a więc nie upoważnia - z lekarskiego punktu widzenia - do rozpoznania uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu pochodzenia zawodowego. A. R. był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. w dniach od [...]do [...]. Po przeprowadzeniu szerokiej diagnostyki audiologicznej (audiometria tonalna i impedancyjna) placówka służby zdrowia wyższego szczebla, upoważniona do rozpoznawania chorób zawodowych stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u zainteresowanego choroby zawodowej narządu słuchu. Nadto dochodzenie epidemiologiczne przeprowadzone przez organy państwowej inspekcji sanitarnej wykazało udokumentowany brak przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku pracy strony. Mając wymienione okoliczności na uwadze, organ odwoławczy nie znalazł merytorycznych i prawnych podstaw do zmiany pierwszoinstancyjnej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu A.R. wniósł o zmianę decyzji organu drugiej instancji. Skarżący przedstawił przebieg swojej pracy zawodowej, twierdząc, że po 35 latach pracy w warunkach trudnych i uciążliwych (hałas, wibracje, wstrząsy, upał lub mróz, często po 12 godzin), stan jego zdrowia gwałtownie się pogorszył. Zarzucił, że w orzeczeniach lekarskich (a także w zakwestionowanej decyzji) nie ma mowy o: odczuwanym przez niego dużym szumie uszu, zawrotach głowy, braku koncentracji, kłopotach ze snem, trudnościach w utrzymaniu równowagi. Od czasu ostatnich badań w S., stan zdrowia strony jeszcze się pogorszył. Odnosząc się do stwierdzenia organu drugiej instancji, iż nie był obecny przy pomiarach, podczas których nie stwierdzono przekroczenia norm natężenia hałasu koparki, zainteresowany wyjaśnił, że zgłosił się w miejscu wskazanym w zawiadomieniu, ale okazało się, że zostały one przeprowadzone w innej dzielnicy W. Podkreślił jednak, że pomiar został przeprowadzony w okresie zimowym, a przy niskich temperaturach praca koparki nie wymaga zbyt dużych obrotów, co wpływa na natężenie hałasu pracującej w tych warunkach maszyny. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego Sądu, w niniejszej sprawie zgodności takiej nie można przypisać zaskarżonej decyzji. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W przypadku A. R., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do obowiązującego w czasie orzekania przez organy obu instancji wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w niniejszej sprawie są: wieloletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, a także uszkodzenie słuchu typu odbiorczego. Chodzi więc o rodzaj uszkodzenia charakterystyczny dla zawodowego tła stwierdzonej choroby. Stopień uszkodzenia nie został dokładnie sprecyzowany przez żadną z placówek medycznych służby zdrowia, w których badany był A. R.. W orzeczeniu D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. rozpoznano obustronne ubytki słuchu typu odbiorczego "nie spełniające klinicznych cech choroby zawodowej narządu słuchu". Natomiast w wypadku Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., wielkości te wynosić miałyby - po uwzględnieniu bliżej nieokreślonej co do wysokości fizjologicznej poprawki na wiek - 13 dB dla ucha prawego i 11 dB dla ucha lewego. Redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie jakiegokolwiek przekonywującego dowodu, który wykluczałby istnienie związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na hałas, a stwierdzonym u A. R. uszkodzeniem słuchu. W szczególności, nie można uznać za takie dowody - jak to przyjęły organy obu instancji - orzeczeń uprawnionych jednostek służby zdrowia, które badały skarżącego. Ich treść jest bowiem nazbyt ogólnikowa. O orzeczeniu DWOMP była już mowa. Orzeczenie sosnowieckiego Instytutu wprowadza natomiast w istocie dodatkową, pozanormatywną przesłankę. W orzeczeniu tym stwierdzono bowiem, iż "stan narządu słuchu nie powoduje skutków zdrowotnych uzasadniających rozpoznanie u badanego zawodowego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Słuch jest społecznie wydolny." Stopień uszkodzenia słuchu, ani odwołanie się do społecznej wydolności słuchu nie zostały przewidziane przez prawodawcę w pkt 15 wcześniej wspomnianego wykazu chorób zawodowych (por. też: wyrok SN z dnia 28 czerwca 2000 r., III RN 202/99, Wokanda 2000, Nr 9, s. 33; 1 tezę wyroku SN z dnia 14 marca 2002 r., III RN 78/01, Pr.Pracy 2003, Nr 3, s. 310). Takie ogólnikowe uzasadnienia orzeczeń nie poddawały się więc w istocie ani kontroli organów decyzyjnych, ani też weryfikacji sądowej. Trzeba dodatkowo z naciskiem podkreślić, że to organ administracji, w ramach oceny dowodów przeprowadzanej na podstawie art. 80 k.p.a., decyduje czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy, okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym przyjmuje się przy tym swoiste domniemanie istnienia takiego związku przyczynowego w wypadku stwierdzenia w środowisku pracy zagrożeń dla zdrowia (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP-wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). Ogólnikowe w swojej treści orzeczenia upoważnionych jednostek służby zdrowia, jakie zostały wydane i sformułowane w rozpoznawanej sprawie, nie były w stanie obalić wspomnianego domniemania. W niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Organ odwoławczy akcentował również brak przekroczenia dopuszczalnych norm natężenia hałasu w środowisku pracy zainteresowanego, jako okoliczność przemawiającą przeciwko stwierdzeniu u niego choroby zawodowej narządu słuchu. Pomijając już kwestię wyrywkowości pomiarów przeprowadzonych w tym zakresie, których wyniki kwestionowane są zresztą w skardze, godzi się zwrócić uwagę na stanowisko NSA prezentowane w wyroku z dnia 27 lutego 1998 r. (I SA 1862/97), które skład orzekający w niniejsze sprawie w pełni podziela. Zgodnie z tym poglądem, rozporządzenie z 1983 r. wcale nie wyklucza możliwości powstania uszkodzenia słuchu także w warunkach nieprzekraczających dopuszczalnych norm natężenia hałasu. Istotne znaczenie dla powstania choroby w związku z warunkami pracy ma bowiem również osobnicza wrażliwość każdego pracownika na czynniki szkodliwe występujące w środowisku pracy. Z tego punktu widzenia w ogóle nie badano zainteresowanego. W konkluzji należy stwierdzić naruszenie przez organy dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co z kolei obligowało sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a., ponieważ uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Punkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.s.a.