II SA/Wr 1276/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie może być wykonana, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej kwotę 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], w celu doprowadzenia do zgodności z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie przebudowanego samowolnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A k.m. [...] w M., nakazał W. K., w terminie do dnia 10 września 2003 r., wykonanie robót budowlanych pod nadzorem osoby uprawnionej, w taki sposób, aby samowolnie przebudowane okna w elewacji frontowej miały wymiar dostosowany do powierzchni podłogi pomieszczeń doświetlonych, zgodnie z § 57 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.). Organ wskazał jednocześnie, iż w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi stosunek powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi powinien wynosić co najmniej 1:8. Ponadto, na mocy decyzji nakazano W. K. dostarczenie powykonawczej inwentaryzacji budowlanej części budynku, obejmującej elewację budynku oraz pomieszczenia, które były doświetlane przez samowolnie zamurowane okna – z podaniem stosunku powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłóg. Stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż samowolnie przebudowany budynek posiada oczywiste cechy stylowego budownictwa regionalnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja wydana została w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 13 sierpnia 2003 r. w trakcie której ustalono, że W. K., jako właścicielka, bez uzyskania pozwolenia na budowę, dokonała przebudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Wykonane roboty budowlane polegały na zamurowaniu w elewacji frontowej całkowicie dwóch okien oraz pomniejszeniu jednego okna, a w elewacji od podwórza całkowitym zamurowaniu dwóch okien. Na rozstrzygnięcie sprawy wpływ miały także ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 11 marca 2003 r, w wyniku których ustalono, że całkowite zamurowanie jednego okna elewacji frontowej spowodowało niedostateczne oświetlenie światłem dziennym pokoju mieszkalnego oraz przebudowanie drugiego okna w elewacji frontowej, poprzez wykonanie jednego okna z dwóch okien, spowodowało niedostateczne doświetlenie światłem dziennym pokoju mieszkalnego. Co do pozostałych pokoi nie stwierdzono uchybień. W uzasadnieniu zwrócono również uwagę na stanowisko zajęte przez biorącego udział w oględzinach przedstawiciela [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków który stwierdził, iż przebudowane elewacje ze względów ochrony konserwatorskiej mogą pozostać w obecnym kształcie, pod warunkiem uwidocznienia zamurowanego otworu okiennego w elewacji frontowej, w nawiązaniu do wcześniej zamurowanego sąsiedniego okna oraz wykonaniu gzymsów nadokiennych na całej szerokości okien w elewacji frontowej i szczytowej. W odwołaniu W. K., wniosła o "anulowanie" decyzji. Stwierdziła, iż pokoje są pomieszczeniami prywatnymi. Nie muszą być one dostatecznie doświetlone światłem dziennym, gdyż wystarczające jest doświetlanie ich światłem elektrycznym. Zakwestionowała również ustalenia dotyczące pomniejszenia jednego okna. Zarzuciła, że szereg robót wykonanych w sąsiednim budynku, nie zostało objętych postępowaniem, co oznacza brak obiektywizmu po stronie prowadzących postępowanie. Dodatkowo podniosła także, iż nie zbadano sprawy podłączeń do komina, która została wcześniej przez nią zgłoszona. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż organ pierwszej instancji działając w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy – Prawo budowlane, wydał zaskarżoną decyzję, ponieważ widział możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ustalił, jakie czynności bezpośrednio doprowadzą przebudowany obiekt do stanu zgodnego z prawem, dzięki czemu nie było konieczne nakazywanie odwołującej uprzedniego wykonania kosztownej dokumentacji budowlanej (wykonanie takiej dokumentacji było nakazane poprzednio decyzją I instancji, uchyloną decyzją kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2003 r.). Co zaś się tyczy zawartego w zaskarżonej decyzji nakazu wykonania inwentaryzacji powykonawczej, organ odwoławczy uznał, iż jest on o tyle zasadny, że sporządzony dokument pozwoli na wyszczególnienie wykonanych w ramach nakazu robót i opis części obiektu po tych robotach. Inspektor Wojewódzki nie zgodził się z argumentami W. K. dotyczącymi przewodu kominowego i zarzutem odsuwania prowadzonej w tym przedmiocie sprawy na dalszy plan. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania było samowolne przebudowanie budynku przez odwołującą, natomiast sprawa przewodu kominowego została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu, w którym W. K. również była stroną. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że co do oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zarówno co do budynków użyteczności publicznej jak i budynków prywatnych, zastosowanie znajdują te same przepisy techniczno – budowlane. Wskazał także, iż w zgromadzonym materiale dowodowym nie znalazły potwierdzenia zarzuty nieścisłości w ustaleniach faktycznych związanych z zamurowaniem okien. Stosowne ustalenia poczyniono bowiem podczas kontroli w obecności odwołującej, która protokoły podpisała nie wnosząc zastrzeżeń. Co do konieczność powiększenia gzymsu wskazano natomiast, iż wynika ona z zabytkowego charakteru budynku. Organ odwoławczy poinformował także odwołującą, iż podstawą rozstrzygnięć z zakresu nadzoru budowlanego jest ustalony stan faktyczny i odpowiadający temu przepis prawa, w związku z czym, przy rozstrzyganiu sprawy nie mogą być brane pod uwagę okoliczności dotyczące osobistej czy materialnej sytuacji osób zobowiązanych do usunięcia nieprawidłowości. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. K. wniosła o "anulowanie" decyzji. Powołała się jednocześnie na swoją złą sytuację majątkową i osobistą. Wskazując na przebieg postępowania w sprawie, poddała jednocześnie w wątpliwość zabytkowy charakter elewacji budynku. Ponadto wskazując na przebieg postępowania w sprawie dotyczącej przebudowy przewodu kominowego, skarżąca zakwestionowała prawidłowość przebiegu tego postępowania, wskazując na jego przewlekłość i brak rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli legalności, zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu (...), sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd powinien wybrać właściwy, przewidziany w przepisach art. 145 – 150 tej ustawy, sposób rozstrzygnięcia skargi, niezależnie od treści skargi, a więc zakresu, w jakim akt został zaskarżony, oraz sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Jedyne ograniczenie możliwości wyboru przez sąd właściwego orzeczenia zawiera, przewidziana w art. 134 § 2, niedopuszczalność wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na niekorzyść skarżącego. I to ograniczenie jednak odpada, jeżeli sąd ten stwierdzi naruszenie prawa powodujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Kontrola zgodności z prawem aktu nie może być przeprowadzona przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy przeprowadzić kontrolę aktu, i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność aktu. Ustalenie bowiem którejkolwiek z wad aktu powodującej stwierdzenie jego nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (patrz: Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 292, 307 – 308). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu (...) obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dalsze rozważania poprzedzić trzeba jednoznacznym określeniem spornego zamierzenia budowlanego, które to określenie powinno nawiązywać do ustawowych definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Jest to konieczne w sytuacji dychotomicznego podziału hipotez określających samowole budowlane, zawartych w przepisach art. 48 oraz art. 50 – 51 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Z ustaleń organów nadzoru budowlanego, w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu 13 sierpnia 2002 r. (utrwalonych w protokole i na fotografiach) oraz 11 marca 2003 r. (także zaprotokołowanych – w formie pisemnej i graficznej) wynika, że W. K. dokonała przebudowy budynku mieszkalnego nr [...] położonego w M., poprzez całkowite zamurowanie dwóch okien w elewacji frontowej, zamurowanie dwóch okien od podwórka oraz wykonanie w miejsce dwóch innych okien w elewacji frontowej jednego okna. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji) przez budowę należało rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego. Zarówno częściowe, jak i całkowite zamurowanie okien na ścianie budynku mieszkalnego stanowi przebudowę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV SA 175/97 niepubl., System Informacji Prawnej LEX nr 47177). Taki charakter wykonanych robót ustaliły także organy nadzoru budowlanego. Konsekwentnie należało zatem zastosować w sprawie dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego (nie jest kwestionowany brak po stronie inwestora pozwolenia budowlanego i wykonanie robót po 1 stycznia 1995 r.). Legalizacja samowoli budowlanej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego, nie była, w ówczesnym stanie prawnym, możliwa. Przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został wyeliminowany. Odpadły też wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98, OTK 1999/1/2). Błędna była zatem podstawa prawna zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Warunkiem zastosowania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego było ustalenie, w myśl art. 50 ust. 1, że zachodzi przypadek inny, niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, przebudowy obiektu budowlanego bez pozwolenia nie można uznać za przypadek inny, niż określony w art. 48. W niniejszej sprawie uchybienie polegało nie tylko na błędnym odczytaniu pojęcia "przypadku innego, niż określony w art. 48". Doszło także do rażącej rozbieżności między ustaleniami i ich kwalifikacja prawną. W efekcie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji I instancji można zarzucić rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 436/98, niepubl.). Wobec powyższego należało, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji. Orzeczenie w przedmiocie wykonania decyzji oparto o art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 200 tej ustawy. W dalszym postępowaniu należy stosować przepisy określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888).