II SA/Wr 1289/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędziowie NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) NSA - Bogumiła Skrzypczak Protokolant Agnieszka Figura Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2004 r. przy udziale --- sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w L. z dnia [...]r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego, powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że podaniem z dnia [...]r. J. Z. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy pieniężnej w postaci zasiłku okresowego. Motywując prośbę podkreślił, że jest bezrobotny bez prawa do zasiłku i brak mu środków do życia. Jest samotny i nie posiada żadnego majątku. W wyniku przeprowadzonego przez organ postępowania w tej sprawie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...]r. odmówił J. Z. udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego z powodu ograniczonych możliwości Ośrodka. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że posiadane środki finansowe wystarczają jedynie na wykonanie obowiązkowych zadań zleconych. Po zabezpieczeniu wypłat świadczeń obowiązkowych pozostałą kwotę przeznaczono na realizację zasiłków okresowych w miesiącu [...] i [...]r. W odwołaniu od decyzji J. Z. wniósł o jej uchylenie. Podkreślił, że spełnia wymogi do przyznania zasiłku okresowego. Podniósł, że odmowa udzielenia tej pomocy jest łamaniem prawa. Zarzucił także, że decyzja organu I instancji narusza przepisy Konstytucji RP i ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej. Powołując się na powyższe podał, że zgłoszone żądanie jest zasadne. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wskazało, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej może mieć charakter zasiłku okresowego, którego zasady przyznawania zostały określone w art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r., Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego w art. 4 ust. l ustawy, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, - brak możliwości zatrudnienia, - brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, - możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Organ odwoławczy wskazał, że sytuacja materialna i życiowa J. Z. została ustalona na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z materiału tego wynika, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje dwupokojowe mieszkanie spółdzielcze w L., dostatecznie wyposażone. Posiada przepracowane zawodowo [...] lata, a obecnie jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest zarejestrowany w PUP w L. od dnia [...]r. jako osoba bezrobotna. Z zawodu jest stolarzem. Podejmuje starania znalezienia pracy we własnym zakresie. Jedynym źródłem jego dochodu jest otrzymywany dodatek mieszkaniowy. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca należy do kręgu osób uprawnionych do świadczeń pomocy społecznej. Odpowiada on warunkom ogólnym wiążącym organy pomocy społecznej przy ustalaniu prawa do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych zawartych w art. 4 ust. l ustawy. Dochód jego gospodarstwa wynosi [...]zł., podczas gdy kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynikające z ustawy równa się kwocie 401 zł.. Spełnia również jedną z przesłanek zawartych w powołanym art. 31 ust. l ustawy. Pozostaje bezrobotny z uwagi na brak możliwości zatrudnienia. Organ odwoławczy wskazał dalej, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Oznacza to, że zasiłek okresowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego, przy czym celem tej pomocy nie jest zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych. Pomoc ta więc nie może być traktowana przez osobę korzystającą z niej jako stałe źródło dochodu. Zakres udzielonej pomocy natomiast uzależniony jest od możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W sytuacji, kiedy środki pieniężne przeznaczone na cele pomocy są niewystarczające w stosunku do potrzeb lub w ogóle jest ich brak, organ może powyższe potrzeby zaspokajać w ograniczonym zakresie lub odmówić pomocy. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L., jak to wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz przekazanej do organu odwoławczego szczegółowej informacji, której treść podano również do wiadomości strony, miał bardzo ograniczone możliwości finansowe, co nie pozwoliło na realizację pomocy w zakresie odpowiadającym oczekiwaniom i potrzebom osób zainteresowanych. Posiadane zasoby pieniężne w miesiącu [...]r. wystarczyły tylko na realizację obligatoryjnych zadań zleconych gminie jak: zasiłki stałe, zasiłki stałe wyrównawcze, renty socjalne, zasiłki z tytułu ochrony macierzyństwa, gwarantowane zasiłki okresowe i składki na ubezpieczenia społeczne podopiecznych. Od [...]r. osobom kwalifikującym się do pomocy w formie zasiłku okresowego, w związku z brakiem środków finansowych na ich realizację, tej pomocy nie udzielono. Tak więc organ orzekający w I instancji uzasadniając odmowę przyznania J. Z. zasiłku okresowego brakiem możliwości finansowych Ośrodka nie doprowadził w ocenie organu odwoławczego do przekroczenia granic swobodnego uznania. Mając powyższe na uwadze organ ten orzekł jak w zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję J. Z. podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu. Powołując się na powyższe domagał się zasądzenia na swoją rzecz kwoty [...] zł z odsetkami i rygorem natychmiastowej wykonalności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm..) do rozpoznania skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem l stycznia 2004r. właściwy obecnie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Według zaś art. 3 i art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed Sądami Administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem materialnym, a także badanie zgodności tych aktów z przepisami procedury administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest sądem merytorycznym. W razie stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uchyla zaskarżony akt w całości lub w części. Rozpatrując skargę, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa o jakim mowa wyżej. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. Nr 64, poz. 414 z 1998r.z późn. zm.). Pomoc społeczna może mieć m. in. stosownie do art. 31 powołanej ustawy formę zasiłku okresowego. Według ust. 1 powyższego przepisu prawa zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 omawianej ustawy jednocześnie stanowi, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jego otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. Użycie przez ustawodawcę w art. 31 ust. 1 ustawy słowa "może" oznacza, że decyzja oparta na podstawie tego przepisu prawa jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę w niczym powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Organ I instancji nie tylko powołał się na ograniczone możliwości finansowe ale także szczegółowo wykazał, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego dysponował, ile osób zgłosiło wnioski o udzielenie pomocy oraz jakie były w tym okresie potrzeby osób zamieszkujących w rejonie tego Ośrodka oraz jakiej pomocy i w jakiej formie ilu osobom udzielono. Organ I instancji podał, że od [...]r. osobom kwalifikującym się do udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego w związku z brakiem środków finansowych na ich realizację odmawia udzielenia pomocy w tej formie. Podał też, że osoby te jednak nie pozostają bez wsparcia. W zależności od sytuacji udziela się im pomocy w formie zasiłku celowego na wniosek tej osoby lub z urzędu. Z akt sprawy wynika, że skarżącemu wprawdzie odmówiono udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego lecz jednocześnie w tym samym dniu ([...]r.) organ I instancji udzielił mu pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na dożywianie. Z niekwestionowanych bowiem przez skarżącego ustaleń poczynionych w sprawie przez organy decyzyjne wynika, że skarżący spełnia określone w ustawie o pomocy społecznej przesłanki do przyznania pomocy nie tylko w formie zasiłku okresowego lecz także w formie zasiłku celowego. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący jest objęty opieką Ośrodka Pomocy Społecznej od [...]r. i pomoc taką w różnej formie i na różne niezbędne potrzeby otrzymuje. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach - niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania - wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej (przyznać pomoc albo jej odmówić) ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w sprawie ten wybór należycie uzasadniły. Dodać należy, że świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje w niczym nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia wniosku, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20.11.2001r. sygn. SK 15/01 (OTK 2001/8/252) rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporz. Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10.03.1997r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz. U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że w/w przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że: "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie - art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny)." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1977 r., Warszawa 2000, s. 91)." (...) "Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej." W świetle powyższego uznać należy, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew także zarzutom skarżącego organy rozpatrujące sprawę w niczym nie naruszyły przepisów Konstytucji RP. W wyroku z dnia 14.03.2002r. sygn. III RN 141/01 (OSNP 2002/24/584) Sąd Najwyż-szy wskazał, że: "Przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej." W uzasadnieniu owego wyroku Sąd ten wyraził pogląd, zgodnie z którym wymienione przepisy Konstytucji RP: "nie stanowią podstawy roszczenia, które mogłoby być skutecznie dochodzone przed powołanym do tego organem. Przepisy te zawierają treść normatywną nie nadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie, są więc raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalanych ustawach - wyraźnie zresztą zapowiedzianych w art. 67 ust. 2 Konstytucji - w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe (roszczenia) oraz zapewniając ich egzekucję." Sąd ten wyjaśnił dalej, że przepisy Konstytucji RP nie mogą być źródłem praw "również dlatego, że przewidziane w art. 8 ust. 2 Konstytucji bezpośrednie jej stosowanie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy sama Konstytucja nie stanowi inaczej. (...) Oczywistą przeszkodą do bezpośredniego stosowania Konstytucji jest treść art. 67, odsyłającego do ustaw zwykłych." Ostatnio wymienionej ustawy będącej podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy organy ją rozpoznające w niczym nie naruszyły, co wyżej wykazano. W tej sytuacji decyzje zaskarżonej treści uznać należy za prawidłowe. Skarga zatem podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.