II SA/Wr 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa – kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz r. pr. M. G. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100), w tym 110,40 zł podatku od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2015 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (tekst jednolity z Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) nakazał inwestorowi – M. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku na działce nr [...] według ewidencji gruntów w O.. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił istotne dla sprawy ustalenia wskazując, że w toku wszczętego w dniu 21 listopada 2013 r. postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku zlokalizowanego na działce nr [...], przeprowadzono w dniu 18 grudnia 2013 r. dowód z oględzin, w trakcie których ustalono, że na terenie wskazanej działki zlokalizowany jest budynek o konstrukcji drewnianej i wymiarach 5x5 m oraz wysokości 5,5 m, posadowiony na drewnianych słupach. Dach budynku jest konstrukcji drewnianej pokryty gontem bitumicznym. Do budynku dobudowane jest wejście (ganek). Inwestorem prac budowlanych jest M. P.. Ustalono również, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Roboty budowlane wykonano w 2012 r. Według oświadczenia inwestora dokumentacja związana z budową została złożona w czerwcu 2013 r. w Starostwie Powiatowym w K.. W dniu 8 stycznia 2014 r. inwestor oświadczył, że opisany budynek miał pełnić funkcję budynku letniskowego, a nie tak jak to zostało nazwane w dokumentacji złożonej do Starostwa Powiatowego - budynek mieszkalny jednorodzinny. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 u.p.b. W dniu 17 stycznia 2014 r. PINB pozyskał ze Starostwa Powiatowego w K. z Wydziału Architektury i Budownictwa kserokopie dokumentów złożonych przez inwestora. Z kolei w dniu 18 kwietnia 2014 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego a także zaświadczenie z dnia 28 marca 2014 r. Burmistrza o zgodności budowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Po uzupełnieniu przedłożonego projektu postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się inwestor, który wraz z zażaleniem złożył egzemplarz projektu budowlanego dotyczącego budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego ze zmianami przewidującymi budowę budynku gospodarczego. DWINB postanowieniem z dnia 8 września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wezwał inwestora do uzupełnienia załączonego do akt sprawy projektu budowlanego oraz oświadczenie o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. W dniu 29 grudnia 2014 r. inwestor przedłożył do akt cztery egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego budowy budynku gospodarczego oraz zaświadczenie z dnia 17 grudnia 2014 r. Burmistrza potwierdzające, że budowa budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. Na podstawie zgromadzonych dokumentów PINB ustalił, że z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 30,6 m². Na tej podstawie przyjął, że budowa takiego budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W celu umożliwienia legalizacji zrealizowanych robót, PINB w postanowieniu z dnia 20 lutego 2015 r. ustalił opłatę legalizacyjną na kwotę 25 000 zł. Po rozpoznaniu zażalenia od tego rozstrzygnięcia DWINB postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego uchylone postanowienie wydane zostało przedwcześnie wobec niejasności wynikających z przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej. Kierując się wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania PINB, wydanym w dniu 24 kwietnia 2015 r. postanowieniem, wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego projektu budowlanego o cztery jednolite egzemplarze projektu budowlanego. W dniu 13 maja 2015 r. inwestor dołączył do akt sprawy szkic projektowy na zgłoszenie budynku gospodarczego. Ponadto, w dniu 2 lipca 2015r. inwestor poinformował telefonicznie, że ganek (wiatrołap) do budynku objętego postępowaniem został rozebrany, pozostał jedynie daszek nad wejściem głównym do budynku. Na dowód powyższego dołączona została dokumentacja fotograficzna. W tak kształtującym się stanie faktycznym sprawy PINB stwierdzając, że inwestor nie przedłożył ujednoliconego projektu budynku gospodarczego, uznał za zasadne wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazu rozbiórki. W ocenie organu I instancji wezwaniu z dnia 24 kwietnia 2015 r. nie czyni zadość przedłożenie szkiców, które stanowią załącznik do zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego do 25m². Ponadto zauważono, że inwestor każdorazowo przedkłada do akt sprawy dokumenty dotyczące diametralnie różniących się między sobą obiektów, co utrudniało identyfikację obiektu, a co za tym idzie ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Dalej wskazał, że z przekazanych przez Starostwo Powiatowe w K. kopii zgłoszeń wynika, iż w dniu 18 marca 2015 r. inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 25m² na działce nr [...] w innym miejscu niż obiekt objęty postępowaniem, co do którego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Inwestor nie wyjaśnił jakiemu celowi mają służyć przedłożone szkice dotyczące zamiaru budowy budynku gospodarczego na zgłoszenie. Organ I instancji uznał jednak, że pozostają one bez wpływu na prowadzone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Również informacja o likwidacji ganku potraktowana została jako bez znaczenia na zapadłe rozstrzygnięcie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor, który powołał się na podejmowane przez niego próby porozumienia z PINB. Wskazał, że w dniu 18 kwietnia 2015 r. uzyskał aprobatę na budowę drugiego budynku na tej samej działce na podstawie załączonego szkicu. Ponadto podniósł, że w dniu 13 maja 2015 r. złożył na żądanie strony kolejne 4 egzemplarze takiego samego projektu. Decyzją z dnia 18 grudnia 2015 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny sprawy odpowiada dyspozycji przepisów art. 48 ust. 1 i 4 u.p.b. zastosowanych przez organ I instancji. Zauważył, że PINB uznając możliwość legalizacji popełnionej samowoli postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. nakazał inwestorowi przedłożenie dokumentów legalizacyjnych opisanych w art. 48 ust. 3 u.p.b. W ocenie organu II instancji, przedłożone przez inwestora szkice nie stanowią projektu budowlanego. Z kolei wcześniej przedłożone projekty budowlane są wewnętrznie sprzeczne wobec wskazania w ich treści zamiennie, że projekt dotyczy budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W tej sytuacji organ II instancji uznał za zasadne wydanie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu II instancji inwestorowi umożliwiono legalizację samowoli budowlanej. Powinien dołożyć wszelkich starań, aby doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Inwestor zaniechał jednak przedłożenia stosownej dokumentacji, a tym samym zamknął sobie drogę do legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. P.. W treści skargi jej autor zwrócił uwagę na dwukrotne uchylenie przez DWINB decyzji PINB w K.. Według skarżącego, żądanie projektów budowlanych dla budynku gospodarczego o powierzchni 25 m² świadczy o braku podstawowych wiadomości z zakresu prawa budowlanego. Skarżący zarzucił zbyt długie procedowanie w sprawie, brak terminowych odpowiedzi na kierowane do organu pytania i wnioski. Na zakończenie skargi skarżący zwrócił się o legalizację budynku za 5000 zł. Podał, że ma prawo do zmiany funkcji obiektu budowlanego w procesie legalizacji. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. W piśmie przygotowawczym, stanowiącym uzupełnienie skargi, ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu, zarzucił DWINB naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 pkt 1, 2, 2a u.p.b., z których wynika, że pozwolenie na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków o powierzchni do 25 m². Zdaniem skarżącego, PINB błędnie przyjął, że dla budynku o pow. 25m² potrzebne jest pozwolenie na budowę i zażądał pełnej dokumentacji projektowej budynku oraz opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: "p.p.s.a.") Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,, gdyż tak decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Motywując podjęte rozstrzygnięcie zasadnym jest na wstępie wskazanie, że kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegała decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy, podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej: u.p.b. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 sierpnia 2015 r., którą z kolei nakazano M. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku, na działce nr [...] we wsi O.. Wobec powyższego podkreślić należy, że sam fakt budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (decyzji ostatecznej) nie stanowi dostatecznej podstawy do nakazania rozbiórki. W obecnym brzmieniu art. 48 u.p.b., ustawodawca uzależnił nakazanie rozbiórki od wcześniejszego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a dokładniej od jego wyniku. Można zatem mówić, że oprócz podstawowej przesłanki nakazania rozbiórki (zdarzenia prawnego jakim jest samowola budowlana) koniecznym jest jeszcze zaistnienie innych dodatkowych przesłanek merytorycznych i formalnych, które nie pozwalają na legalizację. Do takich przesłanek merytorycznych należy zaliczyć np. brak zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 u.p.b.). Przesłanki formalne (negatywne) to nieprzedstawienie przez inwestora w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b. oraz nieuiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 48 u.p.b. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może być orzeczony dopiero wtedy, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1879/07). Organ nadzoru budowlanego, wszczynając postępowanie na podstawie art. 48 u.p.b., w każdym przypadku samowoli budowlanej ma obowiązek rozważyć w pierwszej kolejności, przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki, czy jest możliwa legalizacja w świetle obowiązujących przepisów (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2082/10 oraz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 722/11). Należy zatem mówić o obowiązku organu wynikającym z prawa, a nie geście dobrej woli zależnym od urzędnika. Przy czym legalizacji nie można też rozumieć jako obowiązku realizowanego wbrew woli inwestora. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w decyzji II instancji, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Niemniej nie oznacza to takiego sposobu prowadzenia postępowania, w którym organy nadzoru budowlanego, dostrzegając nieporadność inwestora, pozbawiają go możliwości zalegalizowania obiektu na korzystnych dla niego warunkach. W praktyce powinno to oznaczać nic innego jak nakaz współpracy organ nadzoru budowlanego z inwestorem celem doprowadzenia do legalizacji obiektu budowlanego. W świetle wskazanych powyżej regulacji, podjęcie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. przez organ I instancji orzeczenia w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku na działce nr [...], stanowiącego najdolegliwszą sankcję administracyjną za naruszenie porządku prawnego w sprawach budownictwa, powinno poprzedzać należyte i wszechstronne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tylko więc niebudzące żadnych wątpliwości dowiedzenie, że w określonej sprawie zaistniał brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem warunkuje podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaznaczyć przy tym należy, że zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji o nakazie rozbiórki, jak i w skardze do sądu administracyjnego adresat decyzji może kwestionować postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b., jak również wykonanie nałożonych w nim obowiązków. Strona może również kwestionować stanowisko organu nadzoru budowlanego w zakresie kwalifikacji prawnej samowolnie zrealizowanego obiektu. Zatem decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że jest ostateczna, nie zawsze musi oznaczać dla jej adresata ostateczne załatwienie sprawy. Przyjdzie również zauważyć, że samowola budowlana nie jest jednorazowym aktem związanym z jednorazowym naruszeniem prawa, ale jest zdarzeniem prawnym ciągłym, trwającym do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Jest zatem zrozumiałym, że skarżący, wobec niepodważanego również przez niego samego faktu samowolnej realizacji obiektu budowlanego, podjął szereg działań mających na celu ograniczenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Temu celowi niewątpliwie miała służyć zmiana funkcji zrealizowanego budynku – z mieszkalnego na budynek gospodarczy, co pociągało za sobą zmianę kategorii obiektu budowlanego. Również osiągnięciu tego celu służyła rozbiórka części obiektu - ganku i w ten sposób zmniejszenie powierzchni zabudowy- według inwestora - do 25m². To wszystko w realiach badanej sprawy oznacza konieczność skrupulatnej weryfikacji przedłożonych projektów budowlanych, w których organy dopatrzyły się sprzeczności wobec wskazania w ich treści zamiennie, że dotyczą one budynku gospodarczego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wyjaśnienie spornych kwestii, czemu w realiach niniejszej sprawy przede wszystkim powinno służyć przeprowadzenie ponownych oględzin. Do jedynych oględzin w sprawie doszło bowiem w dniu 18 grudnia 2013 r. Po tej dacie zaistniały zdarzenia, które niewątpliwie należy ocenić za mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przede wszystkim skarżący, w piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. oświadczył, że budynek miał pełnić funkcję budynku letniskowego a nie jak to zostało nazwane w dokumentacji złożonej w Starostwie: budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z kolei przy piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. zwrócił się o przeprowadzenie dowodu w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy budynku gospodarczego na działce nr [...]. Dowód taki miałby zostać przeprowadzony w obecności skarżącego oraz współwłaścicielki tej działki. Dalej przyjdzie zauważyć, że skarżący, powołując się na wykonanie obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 6 listopada 2014r., przedłożył w dniu 29 grudnia 2014 r. cztery egzemplarze projektu budowlanego budynku gospodarczego oraz zaświadczenie wystawione przez Burmistrza z dnia 17 grudnia 2014r. o zgodności budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] z ustaleniami m.p.z.p. Następie w zażaleniu na postanowienie PINB z dnia 20 lutego 2015 r., którym ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, skarżący wnosząc o zmianę tego postanowienia i określenie opłaty legalizacyjnej na kwotę 5000 zł, wskazał, że budynek według opinii rzeczoznawcy spełnia wymogi budynku gospodarczego. Podał przy tym, że na tą okoliczność wnosił o przeprowadzenie dowodu na miejscu budowy przy piśmie z dnia 6 listopada 2014 r., oraz że jego powierzchnia użytkowa wynosi 24 m². W postanowieniu z dnia 13 kwietnia 2015 r., DWINB uznał, że zarzut wadliwego ustalenia kwoty opłaty legalizacyjnej w kwocie 25 000 zł zamiast 5000 zł, poprzez nieuwzględnienie faktu, że budynek posiada powierzchnię użytkową 24 m² nie zasługuje na uwzględnienie. Przyjęte stanowisko uzasadnia według organu treść art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który to przepis zwalnia z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m², a nie jak wskazał skarżący, powierzchni użytkowej. Dodatkowo wskazano, że podstawą określenia opłaty legalizacyjnej jest projekt budowlany przedkładany przez inwestora. Zatem, pomijając nawet wewnętrze sprzeczności i niespójności w zakresie funkcji obiektu, organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 30,6m². Nadto organ zauważył, że w trakcie dowodu z oględzin w dniu 18 grudnia 2013 r. stwierdzono, że budynek posiada wymiary 5x5m oraz do budynku dobudowane jest wejście (ganek). W tak przedstawiającym się stanie sprawy, wykonując obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r., skarżący przy piśmie z dnia 13 maja 2015 r. przedłożył cztery egzemplarze szkicu projektowego na zgłoszenie budynku gospodarczego wolnostojącego parterowego o powierzchni zabudowy 25 m². Z kolei z notatki służbowej z dnia 2 lipca 2015 r., sporządzonej z rozmowy telefonicznej ze skarżącym, wynika że ganek (wiatrołap) przybudowany do budynku został rozebrany. Pozostał jedynie daszek nad wejściem. W aktach sprawy zalega nadto fotografia obrazująca, jak można przyjąć, budynek bez ganku. Przy tak zarysowanym stanie faktycznym powstaje zatem pytanie, czy zmiana funkcji budynku – na parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25m² oraz przeprowadzenie robót rozbiórkowych w obrębie ganku, nie oznacza konieczności kwalifikacji robót z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m². W ocenie Sądu takiej kwalifikacji nie można wykluczyć – zwłaszcza ze względu na niepełny materiał dowodowy stanowiący podstawę orzeczenia. Obowiązkiem organu było bowiem, biorąc pod uwagę odległy czas, który upłyną od ostatnich oględzin, a także zmiany w stanie faktycznym (rozbiórka ganku), przeprowadzić kolejne oględziny, o co wnioskował zresztą sam skarżący i co wymagało, w przypadku odmowy przeprowadzenia takiego dowodu, stosownej reakcji procesowej po stronie organu. Niewyjaśnienie przez organ powyższej kwestii jest o tyle wadliwe, że w sytuacji przesądzenia, że w niniejszej sprawie mamy rzeczywiście do czynienia z samowolą budowlaną polegającą na realizacji parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m², koniecznym byłoby ustalenie, tak jak oczekuje tego skarżący, opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł. Powyższe z kolei oznacza przedwczesność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. Wskazane uchybienia, nie pozwalają z kolei na przyjęcie, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, stanowiący podstawę orzekania organu I instancji, został zgromadzony w sposób prawidłowy, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Celem bowiem tychże regulacji prawnych jest nałożenie na organ administracji publicznej obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zobligowanie organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie tylko do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale również do podjęcia czynności mających na celu zebranie tegoż materiału. W doktrynie podkreśla się, że uzyskanie pełnego materiału dowodowego, to zebranie dowodów odnoszących się do wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy okoliczności. Nadto nałożony na organy obowiązek przeprowadzenia całego postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W sytuacji jednak gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402 - 405). Wypada nadto podkreślić, że podejmując i następnie uzasadniając niniejszą decyzję organ oparł się na wynikach przeprowadzonych w dniu 18 grudnia 2013 r. oględzin, z których spisano protokół, stanowiący podstawowy dokument stwierdzający ich przeprowadzenie oraz dokonane ustalenia. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie niniejszy protokół oględzin – wobec upływu czasu i dokonanych przez skarżącego prac rozbiórkowych – nie przedstawia w sposób niebudzący wątpliwości istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanu faktycznego, a dokładniej nie ukazuje zakresu samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych. Nie sposób z niego w szczególności wyinterpretować powierzchni zabudowy budynku, a dokładniej, czy wynosi ona do 25 m². Powyższe mankamenty w ustaleniu stanu faktycznego poddają pod wątpliwość prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia. W zaistniałym stanie rzeczy należy dojść do wniosku, że wobec powyższych uchybień związanych z brakiem należytego ustalenia stanu faktycznego, także i uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać trzeba za wadliwe, sporządzone z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zważyć należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Uzasadnienie faktyczne wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec powyższego podkreślić wypada, że celem uzasadnienia jest dokładne i kompletne przedstawienie motywów rozstrzygnięcia. Strona postępowania ma bowiem prawo do uzyskania pełnego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Z uzasadnienia powinno wynikać, że organ rozpoznający konkretną sprawę przeprowadził dokładną analizę stanu faktycznego, ustalił wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności, które miały znaczenie dla podjęcia decyzji, a także wyjaśnił znaczenie zastosowanej normy prawnej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, uzasadnienie organu I instancji w sposób daleko niewystarczający odnosi się do przyczyn uznania, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku określonego w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2015 r. Organ przy tym nie wskazał, dlaczego w jego ocenie, nie jest zasadnym przeprowadzenie postępowania mającego na celu ustalenie opłaty legalizacyjnej w wysokości 5000 zł. Konkludując, uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniające Sąd do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawierającego takie uchybienie, z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe okoliczności i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1805).