II SA/Wr 1299/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Marzena Korokowska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. W dniu [...]r. skarżący C. S. zwrócił się o przyznanie mu "zasiłku socjalnego", który należy mu się "według Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej artykułu 67", podając, że od [...]r. pozostaje bez zasiłku dla bezrobotnych i nie ma z czego żyć. Podczas przeprowadzanego w dniu [...]r. w toku postępowania administracyjnego wszczętego powyższym wnioskiem wywiadu środowiskowego skarżący sprecyzował, iż ubiega się o przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...] zł na opłacenie gazu, energii elektrycznej, czynszu, wody i zakup żywności. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., powołując się na art. 32 w związku z art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), uchwałę Rady Miejskiej w L. w sprawie upoważnienia do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej Nr XV/88/99 z dnia 8 czerwca 1999 r. i Nr LXX/455/02 z dnia 20 lutego 2002 oraz art. 108 kpa, przyznał skarżącemu świadczenie w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na "cz. zakup żywności i cz. pokrycie gazu, energii, czynszu i wody" w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że kwota pomocy została zmniejszona z uwagi na ograniczone środki finansowe na zadania własne gminy. Podkreślono przy tym, iż przyznany budżet na rok [...] na realizację zadań własnych został przyznany na poziomie budżetu z poprzedniego roku. Wskazując na powyższe organ I instancji stwierdził, że jest zobowiązany do racjonalnego gospodarowania posiadanymi środkami tak, aby móc zaspokoić potrzeby jak najszerszego kręgu osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej. W odwołaniu złożonym od tej decyzji C. S., powołując się na swoją trudną sytuację spowodowaną pozostawaniem bez pracy i zasiłku dla bezrobotnych oraz na art. 67 "pkt 2" Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, domagał się przyznania mu "zasiłku socjalnego co miesiąc". W dniu [...]r. skarżący podał do protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego, iż jego zamiarem było wniesienie odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r. w sprawie przyznania zasiłku celowego, a nie złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego lub innego świadczenia z pomocy społecznej. Poinformował przy tym, że w sprawie przyznania mu zasiłku okresowego zostało wszczęte odrębne postępowanie przez MOPS w L.. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 2-11 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że skarżący spełnia przesłanki ustawowe do przyznania zasiłku celowego, jednakże nie oznacza to obowiązku przyznania wnioskowanego świadczenia w pełnej wysokości. Wskazał, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z akt sprawy wynika, iż wysokość miesięcznych dotacji, którymi dysponuje Ośrodek, realizując zadania własne, nie pokrywa w całości potrzeb osób, które kwalifikują się do udzielenia pomocy społecznej. Podkreśliło, że na taką sytuację ma również wpływ fakt, iż Ośrodek nie otrzymuje środków na realizację zadań zleconych gminie o charakterze fakultatywnym, a osoby i rodziny, które kwalifikują się do pomocy w formie zasiłków okresowych wspiera się udzielając im jedynie pomocy w formie zasiłków celowych finansowanych z budżetu gminy. Przytaczając dane dotyczące wniosków, które wpłynęły do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w [...] i [...]r., Kolegium stwierdziło, że pomoc przyznana skarżącemu przekracza średnią wysokość zasiłków celowych przyznawanych przez organ I instancji w marcu 2002 r. Dlatego w ocenie Kolegium rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i nie wykracza poza ramy przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 67 ust. 2 Konstytucji RP normujący problematykę zabezpieczenia społecznego, na który powołuje się strona we wniosku o udzielenie pomocy, zawiera normę odsyłającą do uregulowań ustawowych. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – pomoc społeczna stanowi jedynie wsparcie dla własnych starań strony w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na powyższą decyzję C. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o przyznanie mu "zasiłku socjalnego według Konstytucji co miesiąc", bo nie ma z czego żyć, a "Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. nie przyznało". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.). Pomoc społeczna może mieć – m.in. stosownie do art. 32 tej ustawy – formę zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w tym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Pomoc społeczna nie została tym samym oparta na zasadzie powszechności. Przepis art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy stanowi jednocześnie, że celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika kolejne ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej – mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy). Podkreślić należy, że w myśl art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Inaczej mówiąc, możliwe do spełnienia jest tylko to, na co pozwalają środki w chwili załatwiania sprawy. Oczywiście nie wyklucza to wniesienia ponownego wniosku o zasiłek, jeśli tylko zostaną spełnione przez wnioskodawcę ustawowe przesłanki do jej otrzymania, a ośrodek pomocy społecznej będzie dysponował środkami, o jakich traktuje przytoczona norma prawna. W świetle powyższego istotnego znaczenia nabiera stwierdzenie, że decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do możliwości przyznania pomocy, podobnie jak co do rozmiaru udzielonej pomocy, musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Organy rozpoznające niniejszą sprawę powyższym przepisom prawa nie uchybiły. Organ administracyjny II instancji nie tylko powołał się na ograniczone możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., ale także wykazał w zgromadzonym w sprawie materiale i w uzasadnieniu decyzji, jakimi środkami w dacie rozpoznawania wniosku skarżącego Ośrodek ten dysponował, ile osób zgłosiło wnioski o udzielenie pomocy oraz jakie były w tym okresie potrzeby osób zamieszkujących w rejonie tego Ośrodka. Konieczność zaspokojenia potrzeb nie tylko skarżącego, ale i innych osób objętych pomocą społeczną, przy istniejących środkach – niewystarczających, by zrealizować wszystkie oczekiwania – wymaga wyboru nie tylko co do sposobu załatwienia wniosków o przyznanie pomocy społecznej, to jest czy przyznać pomoc, czy też jej odmówić, ale także co do rozmiaru przyznanej pomocy. Organy orzekające w rozpatrywanej sprawie wybór ten należycie uzasadniły. Dodać przy tym należy, iż świadczenia przyznawane w ramach zasiłku celowego nie mają charakteru roszczeniowego. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do Sądu należy zatem kontrola, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Stwierdzić trzeba, iż w niniejszej sprawie organy decyzyjne nie uchybiły powyższym zasadom, a wydane przez nie decyzje nie naruszają zarówno prawa materialnego, będącego podstawą przedmiotowego rozstrzygnięcia, jak również przepisów procedury administracyjnej. Problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt SK 15/01(OTK 2001/8/252), rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego (Dz.U. Nr 26, poz. 140) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając, że wyżej wymienione przepisy są zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że pomoc społeczna ma w odniesieniu się do ubezpieczenia czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone (np. zasiłek stały przewidziany w art. 27), które powinny zostać udzielone (np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13) oraz takie, które mogą zostać udzielone (np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny). Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" (Piotr Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s.91). W opinii Trybunału Konstytucyjnego prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy, jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń przewidzianych przez ustawodawcę w ramach zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Poczynione wyżej przez Trybunał Konstytucyjny uwagi dotyczące zasiłków okresowych są w pełni aktualne również w odniesieniu do zasiłków celowych, stanowiących kolejną formę omawianej przez Trybunał pomocy społecznej. W świetle powyższego uznać należy, że wydane w rozpatrywanej sprawie decyzje w niczym nie naruszają przepisów prawa materialnego, będącego podstawą podjętego rozstrzygnięcia. Wydając w rozpatrywanej sprawie decyzje organy administracyjne nie naruszyły też przepisów prawa procesowego, a wydane przez nie decyzje znajdują oparcie w przepisach powołanych w podstawie prawnej tych decyzji, co wyżej wykazano. Podkreślić przy tym wypada, że z uwagi na niejasno sformułowany wniosek skarżącego o przyznanie mu pomocy, kwestia jego żądania była wyjaśniana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...]r. C. S. jednoznacznie sprecyzował, iż ubiega się o przyznanie zasiłku celowego w kwocie [...]zł na opłacenie gazu, energii elektrycznej, czynszu, wody i zakup żywności. Również treść jego odwołania była wyjaśniana przed rozpoznaniem tego środka odwoławczego przez organ II instancji i w dniu [...]r. skarżący podał do protokołu sporządzonego przez pracownika socjalnego, iż jego zamiarem było wniesienie odwołania od decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...]r. w sprawie przyznania zasiłku celowego, a nie złożenie wniosku o przyznanie zasiłku okresowego lub innego świadczenia z pomocy społecznej. Skarżący poinformował przy tym, że w sprawie przyznania mu zasiłku okresowego zostało wszczęte odrębne postępowanie przez MOPS w L.. Tak więc przedmiotem niniejszej sprawy jest przyznanie skarżącemu zasiłku celowego, a nie "zasiłku socjalnego według Konstytucji co miesiąc". Zauważyć przy tym trzeba, że stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Powyższy przepis nie ustanawia zatem "zasiłku socjalnego" przyznawanego co miesiąc potrzebującym, lecz – jak trafnie wskazał organ odwoławczy – zawiera normę odsyłającą do uregulowań ustawowych. W myśl zaś art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – pomoc społeczna stanowi jedynie wsparcie dla własnych starań strony w rozwiązywaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i nie ma prawa oceniania jej pod innymi względami. Dlatego też stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem, bądź też nie narusza prawa w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego, nie ma możliwości poddawania jej ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Podkreślić przy tym należy, iż sądy administracyjne – jak już wyżej wskazano – upoważnione są jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza w szczególności, że nie mogą one za organ orzekać merytorycznie i przyznawać skarżącym żądanych przez nich uprawnień lub nakładać na nich obowiązków. Jeżeli zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, skarga podlega oddaleniu. Jeżeli zaś akt ten prawo narusza w stopniu wymagającym usunięcia go z obrotu prawnego, to – w zależności od stopnia tego naruszenia – sąd administracyjny zaskarżony akt (decyzję, postanowienie) albo uchyla, albo stwierdza jego nieważność. Tak więc nie jest uprawnione oczekiwanie skarżącego, że Sąd przyzna mu "zasiłek socjalny według Konstytucji co miesiąc", gdyż Sąd takich uprawnień nie ma. Mając na względzie powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.