II SA/Wr 1302/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2004 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Powiatowych w O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1) stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2) określa, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Powiatowych w O. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 03 listopada 2000 r. Zarząd Dróg Powiatowych w O. zawiadomił Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] o zaistnieniu samowoli budowlanej polegającej na nielegalnym zabudowaniu rowu przydrożnego na długości 27mb i szerokości 3,30m w ciągu drogi powiatowej nr 27718 [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], w trakcie prowadzonego postępowania, w dniu [...] wydał postanowienie, Nr [...], w którym na podstawie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. Zm.) zobowiązał Zarząd Dróg Powiatowych w O. do dostarczenia do Inspektoratu w terminie do 30 marca 2002 r. ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego odpowiedniej specjalności dotyczącej zarurowanego i zasypanego rowu przydrożnego w P. przy posesjach ulicy [...] nr A, B, C, D, E, F, G, H, I , J, K i L, celem doprowadzenia rowu do zgodności z prawem przy uwzględnieniu uzasadnionych interesów mieszkańców poszczególnych posesji. W uzasadnieniu organ podał, iż podczas dokonanej w dniu 25 stycznia 2001 r. kontroli stwierdzono, że przydrożny rów przy posesji Nr M pana J. K. oraz przy innych posesjach położonych przy tej drodze został zarurowany rurociągiem o przekroju 25 cm i zasypany, a obecny zarządca drogi nie może udowodnić kto jest inwestorem tego zarurowania i zasypania tego rowu przydrożnego, a zatem zachodziła konieczność zobowiązania zarządcy drogi do opracowania ekspertyzy budowlanej. Zarząd Dróg Powiatowych w O. w złożonym zażaleniu wnosił o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu argumentował, iż organ I instancji bez przeprowadzania postępowania dowodowego w sprawie, z sobie znanych powodów, uznał zarządcę drogi za inwestora dokonanych robót budowlanych. Zarząd Dróg Powiatowych wielokrotnie informował PINB, iż nie dokonał zarurowania spornego odcinka rowu, a dokonali go najprawdopodobniej mieszkańcy posesji położonych wzdłuż drogi. Zarząd Dróg Powiatowych w O. nie jest i nie był uczestnikiem procesu budowlanego i stąd też nie może mieć do niego zastosowanie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Nadto zdaniem odwołującego się zastosowanie w sprawie winien mieć art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, iż inwestor Urząd Gminy w D. w 2000 r. przeprowadził modernizację drogi w P. przy ulicy [...], obejmującą wykonanie kanalizacji deszczowej, ułożenie chodnika i poszerzenie jezdni po jednej stronie. Dokumentacja budowlana dotyczyła jedynie przeciwnej część jezdni, której to części postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie dotyczyło. Przy posesjach nr B, D, E, F, G istniała kanalizacja deszczowa – odcinki rowu były zarurowane, zaś przy posesjach nr L, M, K, J, I, H, C – rów był otwarty. Ten system odwodnienia zapewniał właściwą eksploatację jezdni, bo nie prowadził do spiętrzania się wody i nie powodował zalewania lub podtapiania przyległych nieruchomości wodami opadowymi. Zarządca drogi, na którym spoczywa obowiązek usuwania nieprawidłowości, nie oceniał czy wykonane roboty przez wykonawcę lub inwestora nie wpłyną na stan techniczny modernizowanej jezdni. Zarząd Dróg Powiatowych jest podmiotem powołanym w tym celu, aby prowadził bieżącą eksploatację jezdni i dbał o to by obiekt był w należytym stanie technicznym. Nadto przedstawiciel zarządcy oświadczył, że podjął działania i właściciele posesji nr L i K zobowiązali się do odtworzenia rowu. Skargę na powyższe postanowienie złożył Zarząd Dróg Powiatowych w O. W wywiedzionej skardze wnosił o uchylenie postanowienia organu I i II instancji w całości oraz wstrzymanie wykonania postanowienia do czasu rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz rażące naruszenie prawa materialnego poprzez zamienne zastosowanie przepisów art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane w postępowaniu, w którym zastosowanie maja przepisy art. 50 i 51 powołanej ustawy, a być może nawet art. 48 tej ustawy. W ocenie skarżącego przepis art. 81c daje prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu informacji i udostępniania dokumentów związanych z poszczególnymi etapami procesu budowlanego związanego z legalnie realizowanym obiektem budowlanym, co nie ma miejsca w rozpoznawanym przypadku. Skoro, zatem organy obu instancji zmierzają w swoim postępowaniu do uniknięcia stwierdzenia, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym, tym bardziej, zdaniem skarżącego, nie można zastosować przepisu art. 81c. W ocenie Zarządu Dróg organy obu instancji nie podjęły żadnej próby ustalenia sprawców samowoli budowlanej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że jej wykonawcami byli mieszkańcy posesji położonych wzdłuż drogi. Taka informacje przekazał skarżący Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a mimo tego ten nie podjął żadnych czynności, które mogłyby doprowadzić do wyjaśnienia tej zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Organy obu instancji nie przeprowadziły oględzin w obecności właścicieli posesji przyległych do zamurowanych odcinków przydrożnego rowu i nie przesłuchały ich na okoliczność wykonanych prac, co mogłoby doprowadzić do ustalenia sprawców samowoli i skierowania do nich stosownych nakazów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, iż organ odwoławczy rozważał charakter prawny samowolnie wykonanych robót i uznał, iż w omawianej sprawie nie ma przesłanek do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wykonane zarurowanie nie jest obiektem budowlanym, ani jego częścią w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego), a tym samym samowolne wykonanie takowego urządzenia nie podlega art. 48 Prawa budowlanego, lecz procedurze określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zastosowanie art. 81c Prawa budowlanego nie zastępuje więc procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, lecz jedynie ją poprzedza, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione. Skarga Zarządu Dróg Powiatowych w O. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Nakładanie przez organ administracji określonych obowiązków mocą decyzji administracyjnych musi wynikać ze ściśle określonej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie zakres i przedmiot postępowania determinowała treść przepisu zawartego w art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r., Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), który stanowił (do dnia 9 grudnia 2003 r.), iż w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego lub zarezerwowanego pasa terenu, właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu ich do stanu poprzedniego. Właściwym zarządcą drogi powiatowej nr 27718 [...] i przyległego do niej pasa drogowego w świetle art. 19 ust. 2 pkt 3 jest zarząd powiatu, który może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych), a zatem w przedmiotowej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych w O. Zawarcie w przytoczonym art. 36 ustawy o drogach publicznych sformułowania "orzeka" oznaczało, iż to właśnie ten organ jako właściwy winien w formie przewidzianej dla władczej ingerencji administracji rozstrzygnąć sprawę, co do istoty. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest bowiem pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją nie przesadza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. OSNCA 1986, nr 10, poz. 158). Przepisy prawa materialnego, a takowym jest art. 36 ustawy o drogach publicznych, przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy na przykład "zezwala", "stwierdza", "przydziela". Zgodnie, zatem z powyższym, treścią stanowiska zajętego przez organ (zarząd dróg) w następstwie stwierdzonego naruszenia pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, rozumianego jako wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, winna być decyzja rozstrzygająca w sposób władczy i jednostronny o istocie tej sprawy przez nakazanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Rów przydrożny w świetle przytoczonego przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wchodził w skład pasa drogi lub drogi i stąd też jego samowolne zajęcie lub naruszenie winno spowodować podjecie przewidzianej prawem decyzji przez organ do tego upoważniony tj. w przedmiotowym sporze zarządcę drogi. W świetle powyższego błędne było stanowisko obu instancji, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiecie [...] z dnia [...] nie mogło się ostać. Wskazanie co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. Godzi się także podnieść, iż dopiero nowe brzmienie art. 36 ustawy o drogach publicznych obowiązujące od 9 grudnia 2003 r., a wprowadzone ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953) przewiduje, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Sens tego przepisu jest więc obecnie taki, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego, które stanowi również naruszenie Prawa budowlanego, obowiązek podjęcia działań w celu przywrócenia stanu poprzedniego spoczywa zarówno na zarządcy drogi jak i na organie nadzoru budowlanego. W aktualnym, zatem dopiero stanie prawnym, który nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, w celu rozgraniczenia tych obowiązków do art. 36 znowelizowanej ustawy (zdanie drugie) wprowadzono dyspozycję, z której wynika, że w sytuacji naruszenia przepisów Prawa budowlanego decyzję podejmuje wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Poprzednio obowiązujący stan prawny, obowiązujący w momencie wydawania postanowienia nie przewidywał takiego rozgraniczenia obowiązków. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięć w pkt 2 i 3 dokonano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.