II SA/Wr 1303/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone orzeczenie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. K. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym Opolu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 50 ust. l pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U . z 2000r. Nr 106, poz. 1 126 z późn. zm.) i art 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1980r. Nr 9, poz.26 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku o dobudowę i modernizację stacji diagnostyki samochodowej w D. przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowił wstrzymać roboty budowlane prowadzone przez E. i J. K. oraz I. B., M. B. i A. B. oraz R. i H. K. przedmiotowej inwestycji. Na okres wstrzymania budowy zobowiązał inwestora do dokonania niezbędnych zabezpieczeń placu budowy przed wystąpieniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia informując, iż zgodnie z art.50 ust.3 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dnia 3 września 2001r. Naczelnik Wydziału Administracji Architektoniczno - Budowlanej Starostwa Powiatowego w O. przekazał dokumentację razem z wnioskiem J. K. o zmianę decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. nr [...] z dnia 30 października 1998r. informując, że objęte wnioskiem zmiany zostały już wykonane. W dniu 6 września 2001r. właściwy organ uznając, że dokonano istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na podstawie art.36 a ust.2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w L. i 3 października 2001r. umorzył swoje postępowanie w sprawie zmiany tego pozwolenia. Na decyzję uchylającą pozwolenia na budowę inwestor wniósł odwołanie do Wojewody [...] w O., co spowodowało zawieszenie postępowania. Dnia 23 stycznia 2002r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie. Podczas oględzin w dniu 18 lutego 2002r. w oparciu o posiadaną dokumentację projektową ustalono, że stan istniejący całego przedmiotowego obiektu położonego w D. przy ul.[...], jest zgodny z rysunkami zamiennymi, lecz inwestor nie uzyskał pisemnej zgody na dokonanie stwierdzonych zmian, odpowiedniego organu. Ponadto ustalono, że pozwolenie na budowę wydano J. K., który w tym czasie był jedynym właścicielem działki na której zaprojektowano inwestycję. Z wyjaśnień J. K. wynikło, że w trakcie budowy dokonano podziału tej nieruchomości. Po dokonaniu podziału nieruchomości poprzedni inwestor, ani też nowi właściciele nie wystąpili do organu wydającego pozwolenie na budowę z wnioskiem o dokonanie przeniesienia pozwolenia na budowę. J. K. jako inwestor nie uzyskał również pisemnej zgody nowych właścicieli na dalsze prowadzenie inwestycji. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ I instancji, działając na podstawie art. 50 ust. l pkt l ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia. Na to rozstrzygnięcie złożył zażalenie J. K., wnosząc o wstrzymanie uruchomionych procedur zabraniających mu prowadzenia prac budowlanych. Powołał się na pismo skierowane do Wojewody [...], w którym zakwestionował słuszność uchylenia jemu pozwolenia na budowę. Wskazał na zgodność realizacji swej inwestycji z rysunkami zamiennymi, zakwestionował ocenę dokonanych odstępstw. Zarzucił organowi administracji architektoniczno- budowlanej rażące naruszenie prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej adresatów i zakresu zaskarżonego postanowienia i orzekając w tym zakresie nakazał J.K. wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych przy dobudowie i modernizacji obiektu stacji diagnostyki samochodowej w D. przy ulicy [...] w części objętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego nr [...] z 30 października 1998 roku o pozwoleniu na budowę w/w inwestycji dla J. K. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu, w wyniku interwencji Starosty Powiatu [...]. W postępowaniu administracyjnym ustalono, iż Państwo E. i J.K. byli właścicielami działek nr A, B, C i D w D. Działka nr A została następnie sprzedana Państwu R. i H. K. Kierownik Urzędu Rejonowego w L. dnia 30 października 1998 roku wydał dwie decyzje o pozwoleniu na dobudowę i modernizację stacji diagnostyki samochodowej w D., ul. [...] - nr [...] obejmujące cześć obiektu należącą do H. K. oraz J. K. Państwo E. i J. K. zbyli swoją działkę nr C Państwu I. i J. B. W trakcie realizacji części obiektu objętej pozwoleniem wydanym dla J.K. opracowane zostały rysunki zamienne do projektu, zgodnie z którymi obiekt był następnie budowany. W stosunku do pierwotnego projektu, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zmieniono całkowicie konstrukcję dachu, wykonano dodatkową kondygnację z poddaszem użytkowym, na elewacji zamiast projektowanych pierwotnie tynków ułożono panele. Nadto dokonano zmian otworów okiennych i drzwiowych w stosunku do rozwiązań projektowych, wykonano nowe stropy, zmieniono również funkcję obiektu. Powyższych zmian dokonano przed uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż powyższe ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji stały się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Następnie stwierdził, że zażalenie J. K. zasługuje na częściowe uwzględnienie, lecz innych względów niż w nim przedstawione. Wywiódł, że postępowanie w sprawie uchylenia udzielonego mu pozwolenia na budowę z powodu istotnych odstępstw od jego warunków nie zostało prawidłowo przeprowadzone. Nieprawidłowo, bowiem uchylono pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, tj. przed rozstrzygnięciem kwestii istotności odstępstw przez organ nadzoru budowlanego. Prawidłowo przeprowadzona w/w procedura winna rozpocząć się zastosowaniem przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Stwierdził, że podniesione przez skarżącego argumenty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż ocena istotności dokonanych odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu nie należy do skarżącego, lecz do właściwego organu administracji publicznej. Taka ocena może być oczywiście weryfikowana w drodze instancyjnej lub sądowoadministracyjnej. Tymczasem pobieżna choćby analiza zakresu dokonanych odstępstw wskazuje, że są to bardzo istotne odstępstwa. Bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia ma zgodność realizowanej inwestycji z rysunkami zamiennymi, które nie odpowiadają projektowi w wersji zatwierdzonej decyzją o pozwoleniu na budowę. Gdyby rysunki te zatwierdzone zostały przed ich realizacją budowy w drodze decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, inwestycja byłaby legalna, a prowadzone obecnie postępowanie nie miałoby racji bytu. Następnie wywiódł, że badając zaskarżone postanowienie i postępowanie poprzedzające jego wydanie stwierdzono nieprawidłowości, które spowodowały uchylenie zaskarżonego aktu, albowiem inwestycja polegająca na dobudowie i modernizacji stacji diagnostyki samochodowej w D. przy ulicy [...] prowadzona była na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] wydanej dla H. K. oraz nr [...] dla J. K. (decyzja obejmowała również tę część inwestycji, która realizowana była na działce należącej do Państwa B.), zaś postępowanie prowadzone jest jedynie w stosunku do robót budowlanych prowadzonych przez J. K. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo w decyzji organu I instancji doszło do wstrzymania robót również w stosunku do tej części inwestycji, którą samodzielnie realizował H. K. i określanie R. i H. K. jako adresatów nakazu wstrzymania robót. Nieprawidłowo również określono jako adresatów zaskarżonego postanowienia I., M. i A. B. Są oni co prawda właścicielami działki nr C. lecz nie są inwestorami w rozumieniu Prawa budowlanego odnośnie prowadzonej na ich działce rozbudowy i modernizacji stacji diagnostyki samochodowej. Ta część inwestycji, która wykonana została na działce nr C objęta jest, bowiem pozwoleniem udzielonym J.K. (decyzja nr [...]). Pozwolenia udzielonego J. K. nie przeniesiono na I., M. i A. B. Należy więc domniemywać, że skarżący posiada prawo do dysponowania nieruchomością Państwa B. na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Tym samym to skarżący jest inwestorem i sprawcą samowoli w postaci istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu i tylko on powinien być adresatem zaskarżonego postanowienia, co nie zmienia faktu, że nowi właściciele nieruchomości są stronami prowadzonego postępowania. W skardze do NSA skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w związku z rażącymi błędami, zaniedbaniami oraz dowolną interpretacją faktów przez organ odwoławczy. Zarzucił, że decyzja została skierowana do osób nie będących stroną w niniejszej sprawie, organy nie umożliwiły skarżącemu przejrzenia akt, po myśli art. 73 § 1 K.p.a., zatem skarżący nie wie w oparciu o jakie dokumenty zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie, co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się do zebranego materiału dowodowego. Podnosi, iż uzyskał zapewnienie pracownika Urzędu Powiatowego w O., ze sprawa zostanie umorzona ze względu na znikomą szkodliwość czynu. Zmiany zgodnie z rysunkami zamiennymi zostały zgłoszone do Urzędu Rejonowego w L. jako organu właściwego co do miejsca i czasu prowadzenia dobudowy i wówczas nie nałożono na inwestora obowiązku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem nie były to zmiany istotne, a takie zmiany wedle informacji przywołanego organu wymagały tylko uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Potwierdza to zapis kierownika budowy w dzienniku budowy, iż zgodnie z art. 55 pkt 1 p-pkt 1 Prawa budowlanego Urząd Rejonowy w L. w związku z wprowadzonymi zmianami nałożył na skarżącego tylko obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i wykonania rysunków zamiennych do zgłoszonych zmian i zgodnie z art. 57 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego organy są niekonsekwentne wskazując, że najpierw zgłosił się z wnioskiem o zmianę decyzji Nr [...] w związku z zamiarem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a następnie stwierdzają, że zmiany zostały już wykonane. Tymczasem w protokole z dnia 29 sierpnia 2001r. i 15 października 2001r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] stwierdza, że prace nie zostały zakończone. W ocenie skarżącego, rozstrzygając sprawę organy rażąco naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8 i 9 K.p.a. oraz art. 68 i art.69 k.p.a. Skarżący kwestionuje ustalenia zawarte w protokołach i notatkach służbowych, które w jego ocenie nie spełniają wymogów K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodatkowo wyjaśniając, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lutego 2002 r. z udziałem skarżącego stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z rysunkami zamiennymi projektu. Zgodnie z tym projektem zamiennym zmieniono konstrukcję dachu, wybudowano dodatkową kondygnację z użytkowym poddaszem, zmieniono elewację obiektu. Ponadto dokonano zmiany usytuowania otworów okiennych i drzwiowych w stosunku do rozwiązań projektowych, wykonano nowe stropy i dokonano zmiany funkcji obiektu. Dokonane zmiany w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. Organ nie uznał twierdzeń skarżącego, jakoby Urząd Rejonowy w L. uznał te odstępstwa za nieistotne, gdyż ich nie udowodnił. Przypomniał, że Urząd Rejonowy w L. przestał istnieć dwa miesiące po wydaniu nie ostatecznego pozwolenia na budowę J.K., zaś o 1 stycznia 1999 r. właściwym organem administracji architektoniczno - budowlanym jest Starosta [...]. Wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że skarżący wniósł o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, formułując zamiar dokonania odstępstw, podczas gdy w rzeczywistości odstępstw tych już wcześniej dokonał (przed złożeniem wniosku). Stan faktyczny sprawy ustalono na podstawie zgromadzonych dokumentów. Wskazano przy tym, jaki element stanu faktycznego ustalono na podstawie, jakiego dowodu. Z tego też względu "notatki służbowe" z czynności, z których zgodnie z art. 67 § l i art. 67 § 2 K.p.a. winien być sporządzony protokół, uznano za protokół, choć błędnie nazwany. Zawierały, bowiem wszystkie elementy wymagane dla protokołu. Zakres wykonanych robót budowlanych ustalono na podstawie zgromadzonych dowodów, decyzji o pozwoleniu na budowę, która wraz z zatwierdzonym wówczas projektem budowlanym wskazywała, co powinno być wykonane, protokołach oględzin i rysunkach zamiennych, które wskazywały, co w rzeczywistości wykonano. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1).Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji wykazała, że postanowienia te nie odpowiadają wymogom prawa. Dokonując oceny postanowienia organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę procesową zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania postanowienia kasacyjnego w całości lub części uchylającego postanowienie pierwszoinstancyjne oraz wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego bądź też uchylenia postanowienia i umorzenia postępowania. Powyższy przepis wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do istoty, pozwalając temu organowi ograniczenie się tylko do wyeliminowania orzeczenia organu pierwszej instancji, jednak może to nastąpić jedynie w sytuacji gdy wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, a zatem gdy brak było podstaw prawnych do rozpatrywania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego albo tylko w drodze postępowania przed tym organem pierwszej instancji. Z faktu, że w analizowanym przepisie jednoznacznie i wyraźnie wskazano możliwości rozstrzygnięcia, w tym o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, zatem wyłączona jest możliwość wydania orzeczenia przez organ odwoławczy ograniczającego się jedynie do orzeczenia o bycie prawnym w tym przypadku postanowienia organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem rozpatrywanego postanowienia tj. bez orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (por. B. Adamiak (w:): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, W-wa 1996, str. 590). Z powyższych względów organ odwoławczy, stwierdziwszy, że postanowienie zostało skierowane do osób nie będących stroną w sprawie, powinien orzec o istocie tej sprawy, umarzając postępowanie w tym zakresie. Tymczasem organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej adresatów (wszystkich) i zakresu zaskarżonego postanowienia, uznając, że istotą sprawy jest nakazanie skarżącemu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych przy budowie przedmiotowej inwestycji, a następnie w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o utrzymaniu w mocy postanowienia w pozostałym zakresie organu pierwszej instancji, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, oznacza w szczególności utrzymanie podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie sformułowane przez organ pierwszej instancji. W tym przypadku w rozstrzygnięciu (osnowie) orzeczenia, zostaje wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. III SA 730/85, GAP 1987, nr 5, str. 43). Rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem orzeczenia, stanowiąc w zasadzie jego istotę, przesądza bowiem o prawach i obowiązkach adresatów. Z tego względu rozstrzygnięcie musi być tak sformułowane, ażeby możliwe następnie było wykonanie aktu dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej (por. K. Borkowski (w): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" op.cit., str. 482). W związku z powyższym z treści rozstrzygnięcia, szczególnie w orzeczeniach nakładających obowiązek, musi w sposób jednoznaczny wynikać jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jaki jest zakres tego obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i wyczerpująco, w sposób nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że zarówno zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, jak i w konsekwencji poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, nie czynią zadość wskazanym wymogom. Podstawą prawną, na której zostały oparte postanowienia obydwu instancji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), tj. art. 50, w myśl, którego w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych, m. in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach (art. 50 ust 1 pkt 3). W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych po myśli ust. 2 należy: 1) podać przyczynę wstrzymania robót, 2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ust 4 postanowiono, że postanowienie o wstrzymaniu robót traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, jeżeli w tym terminie nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1.Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie powoływany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisu art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ma zastosowanie do wykonywanych samowolnie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, które do chwili wydania rozstrzygnięcia w powołaniu o ten przepis nie zostały zakończone. Z materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji w rozpatrywanej sprawie, przeprowadzając dwukrotnie oględziny przedmiotowej inwestycji ustalił bezspornie jedynie fakt, że inwestor, wykonując inwestycję zrealizował ją z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast nie ustalił na jakim etapie realizacji są kontrolowane roboty budowlane. Z protokołów oględzin organu I instancji, sporządzonych na tę okoliczność nie wynika w jakim stanie zastał kontrolowaną budowę, czy została ona zakończona, czy też jest w trakcie realizacji, a jest to istotna okoliczność, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych przewidziane w art. 50 ustawy Prawo budowlane może być wydane jedynie w odniesieniu do będących w toku robót budowlanych i ustalenie tego faktu ciąży na organie. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie może dotyczyć robót już zakończonych. Jedynym dokumentem, który mówi o nie ukończeniu robót budowlanych jest notatka służbowa organu z dnia 25 lutego 2002 r., gdzie zamieszczono oświadczenie kierownika budowy, o nieukończeniu robot budowlanych, organ nie zweryfikował tego oświadczenia, uznając je za miarodajne, a następnie w swoim postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane zobowiązał inwestora do dokonania niezbędnych zabezpieczeń placu budowy przed wystąpieniem zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W myśl przywołanego art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w postanowieniu (rozstrzygnięciu) o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Postanowienie organu I instancji nie spełnia dyspozycji cyt. przepisu, zarówno nie podaje przyczyny wstrzymania robót, określając jedynie adresatów, oraz nie ustala wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, gdyż w ocenie składu orzekającego, nie można uznać, że zobowiązanie inwestora "do dokonania niezbędnych zabezpieczeń placu budowy", czyni zadość wskazanemu wymogowi prawa. Należy stwierdzić, zatem że sformułowana przez organy nadzoru budowlanego treść postanowienia w tym zakresie nie jest jasna, albowiem obowiązek nie został sprecyzowany w sposób nie budzący wątpliwości i czytelny dla skarżącego, gdyż nie określono wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Jak już wyżej wywiedziono, omawiając rozstrzygnięcie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji jest istotnym elementem postanowienia. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na skarżącego. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiego postanowienia wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W świetle powyższych wywodów organ odwoławczy nie mógł utrzymać zaskarżonego postanowienia organu I instancji w mocy w tym zakresie, albowiem jak wykazano wyżej i w tej części postanowienie jest wadliwe. Odnosząc się do zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać trzeba, iż organ prawidłowo ustalił i przedstawił stan faktyczny sprawy, wskazując w uzasadnieniu, iż w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę zmieniono całkowicie konstrukcję dachu, wykonano dodatkową kondygnację z poddaszem użytkowym, na elewacji zamiast tyków ułożono panele, dokonano zmian otworów okiennych i drzwiowych w stosunku do rozwiązań projektowych, wykonano nowe stropy oraz zmieniono funkcję obiektu. Bezsporne przeto jest, że skarżący w trakcie budowy odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Fakt ten wynika z zapisów w dzienniku budowy, rysunków zamiennych do projektu, jak i z ustaleń dokonanych przez organ w trakcie oględzin. Jednak organ odwoławczy nie dokonał oceny tych odstępstw. Tymczasem ocena tego, czy odstępstwa te były istotne, czy też nie, należy do właściwego organu nadzoru budowlanego. Za niewystarczające trzeba uznać jednozdaniowe stwierdzenie organu II instancji, iż "pobieżna choćby analiza zakresu dokonanych odstępstw wskazuje, że są to bardzo istotne odstępstwa". Stwierdzenie tych faktów przy jednoczesnej ocenie, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, daje organowi podstawę do wstrzymania robot budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Organ zobowiązany jest do wykazania dlaczego przyjął, że wszystkie wymienione w postanowieniu wykonane roboty budowlane zostały uznane za odbiegające w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Naruszenie przepisu art. 50 Prawa budowlanego oraz nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy w rozważanym stanie faktycznym jest równoznaczne z uznaniem, że do wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę wyczerpującego zgromadzenia i oceny całego materiału dowodowego oraz zasadę swobodnej oceny dowodów. Organy nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, nie zebrały w wyczerpujący sposób i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, i rozstrzygnęły sprawę z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do wydania decyzji przy zastosowaniu dyspozycji zawartych w art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.