II SA/Wr 1304/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Asesor WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2005r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A we W. oraz "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców B we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonywanych przy budowie centrum handlowego przy ul. Na O. G. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. orzeka, że decyzje objęte pkt I wyroku nie mogą być wykonane; zasadza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A we W. kwotę 10 złotych (dziesięć złotych), a na rzecz "Społem" Powszechnej Spółdzielni Spożywców B we W. kwotę 265 złotych (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. stosując przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz odpowiednie przepisy formalne i ustrojowe nałożył na Prezesa Przedsiębiorstwa C S.A. z W. jako inwestora robót budowlanych prowadzonych we W. przy ul. Na O. G. [...] w ramach inwestycji polegającej na budowie centrum handlowego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, obowiązek wykonania w trzech egzemplarzach inwentaryzacji budowlanej z rozwiązaniem docelowym i zaopiniowanie jej przez osoby uprawnione w terminie 60 dni od daty otrzymania decyzji w celu doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. W uzasadnieniu tej decyzji organ orzekający wyjaśnił, że w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej uchylone zostały wydane dla tego inwestora przez organy obu instancji dwie decyzje: ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej. W wyniku dokonanych w dniu [...]r. oględzin nieruchomości, stanowiącej teren inwestowania stwierdzono, że w tym dniu roboty budowlane nie były prowadzone, ale dotychczas ogrodzono teren budowy, dokonano przełożenia instalacji gazowej i wykonano przyłącze instalacji centralnego ogrzewania oraz kilka wykopów. Ustalono też, że roboty były prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej oraz, że jest prowadzony dziennik budowy zarejestrowany w Urzędzie Miejskim W . W zakończeniu uzasadnienia organ I instancji wskazał, że decyzja Wojewody D. dotycząca pozwolenia na budowę była w obrocie prawnym przez okres czterech miesięcy, a inwestycja prowadzona jest w terminie opisanym w planie zagospodarowania przestrzennego jako przeznaczona na lokalizację urządzeń ogólnomiejskich, ośrodek usługowo-handlowy III stopnia tj. m.in. domy handlowe, towarowe, super-samy. Decyzja poprzedzona została postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Odwołanie od opisanej decyzji wniosła m.in. Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W. oraz "Społem" Powszechna Spółdzielnia Spożywców B we W . Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W., która zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji w uzasadnieniu odwołania podjęła polemikę z twierdzeniami organu pierwszej instancji oraz zarzuciła niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaleconych czynności, które mają legalizować stan istniejący mimo braku decyzji w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz braku pozwolenia na budowę i posłużenie się przez organ orzekający bliżej nieokreślonymi obowiązującymi przepisami prawa. W odwołaniu oceniono to działanie jako oczywiście błędne. Spółdzielnia zakwestionowała też zasadność stwierdzenia organu I instancji dotyczącego nieskorzystania przez strony z uprawnienia do zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, odwołując się w tym zakresie do motywów kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuciła ponadto niewykazanie przesłanek pozwalających zastosować tryb określony przepisami art. 50-51 ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności przepis pkt 2 art. 5 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu odwołania Spółdzielnia wskazała również na brak odniesienia się organu nadzoru budowlanego do problemów związanych z katastrofą budowlaną, możliwą w razie realizowania obiektów na podstawie wadliwie wykonanej dokumentacji projektowej. W konkluzji odwołania Spółdzielnia wskazała na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wobec lekceważenia przez organ I instancji ustaleń Naczelnego Sądu Administracyjnego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz wobec tego, że zamierzona inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, rażąco narusza interesy osób trzecich, nie ma uzgodnień i rozwiązań w zakresie obsługi komunikacyjnej, a projekt budowlany uwzględnia inne obiekty niż ustalone w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast "Społem" Powszechna Spółdzielnia Spożywców B we W. w odwołaniu zarzuciła rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo budowlane i wobec tych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania wskazała na uchybienie zasadzie zawartej w przepisie art. 10 kpa – obszernie opisując nieprawidłowości organu I instancji w tym zakresie i wykazując jednocześnie aktywność oraz inicjatywy spółdzielni zmierzające do prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W tym kontekście Spółdzielnia B zwróciła uwagę na motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, uchylających decyzje dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenia na budowę oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. przyjęte w decyzji kasacyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Spółdzielnia podkreśliła szczególnie, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę Sąd uwzględnił jako podstawę faktyczną podnoszone przez Spółdzielnię w skardze niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej, całkowicie zignorowane w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . Podniosła ponadto, że cała regulacja ustawy – Prawo budowlane ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego i bezpieczeństwa w budownictwie. W dalszej części uzasadnienia spółdzielnia zarzuciła generalnie bezzasadność podjęcia w sprawie czynności w trybie art. 50 ustawy – Prawo budowlane, poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji tzn. postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz czynności w trybie art. 51 tej ustawy, uznając, że z dotychczas dokonanych w sprawie czynności orzeczniczych wynika, iż tylko ponowne uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uwzględniających wymogi ochrony środowiska i aktualny stan prawny w zakresie zagospodarowania przestrzennego mogą upoważnić do legalnego kontynuowania prac budowlanych przy przedmiotowej inwestycji. Ponadto odwołująca się Spółdzielnia zarzuciła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w postępowaniu kwestię samowoli budowlanej za jaką Spółdzielnia uznała objęcie pozwoleniem budowlanym innych obiektów niż wskazane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjaśniła też, że rażące naruszenie prawa przez organ I instancji wynika z zastosowania konkretnych przepisów prawa w sytuacjach, kiedy na to nie pozwalały okoliczności sprawy, a takie zachowanie należy jednocześnie uznać za odstępstwo od zasady zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konkluzji Spółdzielnia zarzuciła, że w zaskarżonej decyzji brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ponadto wniosła o potraktowanie jej pisma z dnia [...]r. jako części odwołania. Po rozpatrzeniu odwołań D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przedstawił okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił, że wobec prowadzenia przez inwestora robót budowlanych mimo uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zaistniała konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego, której efektem była zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W . Zwrócił przy tym uwagę, że decyzja ta jest konsekwencją wydania w dniu [...]r. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, nie zakwestionowanego w postępowaniu instancyjnym przez żadną ze stron. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że wynikają one z braku wiedzy prawnej, w tym szczególnie braku orientacji w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Wyjaśnił przy tym, że decyzja wydana w tym postępowaniu nie stanowi o zakończeniu w ogóle postępowania dotyczącego tej inwestycji, ale umożliwia na wskazanych w niej warunkach, czyli poprzez wykonanie nałożonego obowiązku uzyskanie decyzji o wznowieniu robót budowlanych po rzetelnej ocenie zamierzonej inwestycji w odniesieniu do obowiązującego prawa. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji organu odwoławczego zakwestionowały poprzez wniesienie skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu Spółdzielnia Mieszkaniowa A we W. oraz "Społem" Powszechna Spółdzielnia Spożywców A we W . Spółdzielnia A wniosła w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując przy tym na naruszenie przy jej wydawaniu przepisów art.48, art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 25 października 2002r. sygn. akt II SA/Wr 863/02. W uzasadnieniu skargi powołano się na fakt uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, a ponadto wyjaśniono, że naruszenie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane wynika z tego, że w decyzji o pozwoleniu na budowę ustalono inne obiekty niż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast naruszenie przepisu art. 51 powoływanej ustawy nastąpiło poprzez nałożenie obowiązków, które nie mają żadnego związku z możliwością doprowadzenia istniejącego stanu do zgodnego z prawem. Skarżąca Spółdzielnia wskazała też, że za przekroczenie kompetencji określonej w art. 83 ust. 1 ustawy prawo budowlane należy uznać powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisu art. 28 tej ustawy, natomiast za naruszenie przepisów art. 10, art. 13 i art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uznała dążenie do realizacji inwestycji z pominięciem zasad dotyczących realizacji handlowych obiektów wielkopomiarowych. Natomiast "Społem" Powszechna Spółdzielnia Spożywców B we W. w skardze na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub o ich uchylenie. W petitum skargi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 10, art. 13, art. 31, art. 39 i art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz art. 28, art. 32, art. 34, art. 35, art. 48, art. 50, art. 51 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz.1 126 z późn. zm.), konkretyzując te naruszenia, a ponadto wskazano na naruszenie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego przepisów formalnych w tym art. 7, art. 10, art. 15, art. 77, art. 107 i art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi w części odnoszącej się do zarzutów naruszenia poszczególnych przepisów prawa materialnego zawiera w istocie argumenty i wyjaśnienia przedstawione wcześniej w uzasadnieniu odwołania. Natomiast wyjaśniając zasadność zarzutów dotyczących uchybień formalnoprawnych wskazano w skardze, że w postępowaniu instancyjnym nie ustalono dokładnie stanu faktycznego, a ponadto utrudniano, czy wręcz uniemożliwiano stronom uczestniczenie w czynnościach postępowania. Skarżąca Spółdzielnia podniosła też, że organ II instancji nie wywiązał się z ustawowego obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ograniczając się niejako do czynności kontrolnych. Organ ten nie dopełnił też wymogu prawidłowego uzasadnienia swojego orzeczenia, poprzestając na lakonicznych stwierdzeniach o braku wiedzy prawnej odwołującej się jednostki. W zakończeniu skargi skarżąca Spółdzielnia wskazała na posiadanie interesu prawnego w dążeniu o obalenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedziach na skargi D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślając, że zarzuty skarżących nie mogły wpłynąć na treść orzeczeń podjętych w toku instancyjnym w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie administracyjnej zobowiązany jest przede wszystkim do prawidłowego ustalenia i określenia podmiotu dysponującego legitymacją procesową strony, jako adresata czynności orzeczniczej kończącej postępowanie. Czynność ta, mająca formę decyzji (lub postanowienia) kształtuje sytuację prawną podmiotu, do którego jest skierowana w sposób wynikający z konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej podjęcia. Przepis ten określając uprawnienie lub obowiązek wskazanej w nim jednostki upoważnia jednocześnie właściwy organ administracji publicznej do ingerencji w takiej formie w jej sferę prawną. Uchybienie organu w tym zakresie sankcjonowane jest w sposób wynikający z treści przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie". Stosownie do przepisu art. 29 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Stroną postępowania w rozpoznawanej sprawie należącej do zakresu spraw związanych z procesem budowlanym jest inwestor, co przy zastosowaniu wykładni logicznej i systemowej wynika z przepisów art. 28 kpa oraz art. 18 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zebrany w sprawie materiał wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że inwestorem przedmiotowego obiektu było Przedsiębiorstwo C S.A. (przejęte z dniem 30 listopada 2004r. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych przez D Sp. z o.o.), która posiadała osobowość prawną, zatem była podmiotem występującym w obrocie publiczno-prawnym i w stosunkach cywilnoprawnych. Wynikają z tego określone konsekwencje, w tym i takie, że podmiotem praw i obowiązków była Spółka. Dlatego też adresatem wszelkich obowiązków, uprawnień, nakazów czy zakazów mogła być ta spółka jako osoba prawna, a nie osoby fizyczne wchodzące w skład jej organu upoważnionego do reprezentacji, czy też posiadające samodzielne prawo reprezentacji. Skierowanie decyzji do takiej osoby – przy braku wyraźnego upoważnienia ustawowego – jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i powoduje, że taka decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, czyli wadą nieważności (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1998r. sygn. akt IF 8A 884/96, Lex nr 43325, 6 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 538/97, Lex nr 48157, 20 sierpnia 1999r., sygn. akt IV SA 1217/97, Lex nr 47879, z dnia 30 września 1999r., sygn. akt IV SA 1357/97, Lex nr 47899). W przedstawionych powyżej warunkach faktycznych i prawnych Sąd był zobligowany do zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd uznał dokonywanie oceny merytorycznej w sprawie za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinnością organów orzekających będzie uwzględnienie zawartych w uzasadnieniu wskazań. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.