II SA/Wr 1307/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 28 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz M. F. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., nr [...], nakazał M. F. rozbiórkę wykonanych konstrukcji obiektów budowlanych (klatki dla ptaków ozdobnych) na posesji przy ul. [...] w O. Jako podstawę prawną wskazał przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), wskazując w uzasadnieniu, że w wyniku kontroli stwierdzono, iż bez wymaganego zgłoszenia do administracji architektoniczno-budowlanej na części działki utwardzono podłoże gruntowe i ustawiono stalowe szkielety dwóch klatek o wymiarach 2,50 m × 7,50 m i wysokości 1,80 m. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2004 r., kierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., M. F. wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] celem wykonania wymaganej dokumentacji technicznej i wystąpienia do stosownych organów o wyrażenie zgody na dokończenie rozpoczętych prac kącika przyrodniczo-rekreacyjnego na części jej działki, uzasadniając to nakładami, jakie poniosła na wykonanie dotychczasowych prac i zobowiązując się do wykonania wymaganej dokumentacji w terminie, jaki zostanie jej zakreślony. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż odwołująca, nie kwestionując zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji wniosła o wstrzymanie jej wykonania. W dalszej części uzasadnienia wskazał, iż przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jest przepisem bezwzględnym, obligującym organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, natomiast wzniesione przez inwestorkę obiekty, będące w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. c ustawy Prawo budowlane obiektami małej architektury wymagają zgłoszenia przez planowanym rozpoczęciem robót na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W skardze na powyższą decyzję M. F. zarzuciła naruszenie przepisów art. 9, 10 § 1 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, argumentując, że nie była poinformowana o ciążących na niej obowiązkach, nie miała możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, a poza tym organ odwoławczy nie mógł orzec na jej niekorzyść. Wyjaśniła, że po zapoznaniu się z treścią art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane nie kwestionowała naruszenia tego przepisu, jednak wyraziła chęć naprawienia swego błędnego postępowania wynikającego z nieznajomości prawa, wnosząc o wstrzymanie wykonania decyzji celem dostosowania się do obowiązującego przepisu. Podniosła, że nie naruszyła ważnego interesu społecznego, gospodarczego, strategicznego czy indywidualnego sąsiadów, a wokół jej posesji są pola uprawne, stąd zagospodarowanie części działki nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub środowiska, a forma architektoniczna jest dostosowana do krajobrazu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że budowa klatek dla ptaków została rozpoczęta bez wymaganego zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze (brak związania podstawami skargi) i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (brak związania wnioskami skargi). W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś (w:) "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str. 307-308). Przeprowadzona pod tym kątem kontrola sądowa decyzji wydanych przez organy obydwu instancji ujawniła, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą nieważność. Podkreślić należy w tym miejscu, że postępowanie odwoławcze uruchamiane jest czynnością procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Według rozwiązania przyjętego w art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowej formy ani szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Strona, przez złożenie w sposób prawidłowy odwołania, nadaje organowi wyższego stopnia charakter organu odwoławczego w danej sprawie. Tak więc dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z tych wszystkich uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie z pisma M. F. z dnia 10 kwietnia 2002 r., kierowanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wynikało, że intencją strony, która nie kwestionowała prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, było wstrzymanie wykonania tej decyzji i zakreślenie terminu celem uzupełnienia i przedłożenia dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania wykonanych robót. Fakt, że w piśmie nie wskazano żadnych zarzutów przeciwko decyzji organu pierwszej instancji ani nie wyrażono niezadowolenia z wydania tej decyzji, został przez organ odwoławczy dostrzeżony i wskazany we wstępnej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Zwrócić też należy uwagę na to, że z twierdzeń skarżącej zaprezentowanych na rozprawie wynika, iż w istocie pismem z dnia 10 kwietnia 2002 r. chciała odroczyć wykonanie decyzji organu nadzoru budowlanego i pismo to nie miało charakteru odwołania. W świetle przytoczonych wyżej przepisów należało stwierdzić, że w przedstawionym stanie faktycznym niniejszej sprawy uznanie wniesionego przez stronę pisma za odwołanie spowodowało, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wystąpił w charakterze organu odwoławczego i rozstrzygnął sprawę, wydając tę decyzję, mimo że brak było odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją doszło zatem do utrzymania w mocy decyzji, która nie była faktycznie zaskarżona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji tj. decyzji, od której wniesione zostało odwołanie. Z tego względu wydana w trybie art. 138 § 1 K.p.a. decyzja, rozstrzygająca o decyzji organu pierwszej instancji, która była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1987 r., IV SA 907/87, GAP 1988 r., nr 12 str. 41 i nr 22, str. 43 oraz z dnia 17 września 1990 r., sygn. II SA 647/90, PiŻ 1991 r., nr 36, str. 15). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy i podzielając w pełni przedstawione stanowisko judykatury, należało uznać, że przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., że pismo skarżącej z dnia 10 kwietnia 2002 r. stanowi odwołanie, rażąco narusza przepis art. 128 KPA, natomiast rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym i wydając zaskarżoną decyzję pomimo braku odwołania, organ rażąco naruszył art. 138 § 1 K.p.a., co wyczerpuje określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec ustalenia, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, stąd orzeczono, jak w sentencji. Mając na względzie powyższe, na zasadzie art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie uwzględniono zgłoszonego na rozprawie przez skarżącą cofnięcia skargi wobec zdemontowania spornych obiektów, uznając cofnięcie za niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu dotkniętego wadą nieważności. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, organowi nadzoru budowlanego pozostaje do rozpatrzenia wniosek M. F. z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.).