II SA/Wr 131/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia NSA Halina Kremis, Protokolant apl. radc. Małgorzata Gieniec, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 2 uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2008 rok I. stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt I nie może być wykonana, III. zasądza od Gminy W. na rzecz Wojewody D. kwotę 240zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. Rada Gminy w W. w dnia [..] nr [..] w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2008 rok. W § 2 tej uchwały Rada Gminy zatwierdziła taryfy cen wody dla odbiorców wody ze wsi: M. D. i K. , należących do Gminy W., przedstawione przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W., w kwocie 3,05 za 1 m3 wody. Uchwała ta, zgodnie za art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.) została przekazana Wojewodzie D. emu, jako organowi nadzoru Wojewoda D. pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. (znak NK II 0915-17/350/07), działając na podstawie art. 90 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 61 § 1 i 4 kpa, poinformował Radę Gminy w W., o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do wyżej wskazanej uchwały tegoż organu. Wojewoda D. wniósł o uzasadnienie prawne zatwierdzenia przez Radę Gminy W. taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla wsi M. D. i K. – należących do Gminy W. oraz wskazanie, czy zostało zawarte porozumienie gminne w sprawie powierzenia Gminie W. zadania publicznego, w postaci zbiorowego dostarczania wody. W odpowiedzi na powyższe, Rada Gminy w W. w dniu 2 stycznia 2008 r. przedstawiła pismo kierownika Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W., z którego wynika, że zgodnie z przyjętym zwyczajem Gmina W. przesyła dla Przedsiębiorstwa Wodno – Kanalizacyjnego w W. Uchwałę Rady Gminy w sprawie ustalenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Przedsiębiorstwo weryfikuje koszty i akceptuje je pod względem celowości ich ponoszenia. Podkreślono również, że z mieszkańcami M. D. podpisano indywidualne umowy na dostarczanie wody, natomiast wieś K. obciążana jest na podstawie odczytu z wodomierza głównego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2008 r., Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały Rady Gminy w W. w zakresie § 2. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w ocenie organu nadzoru, § 2 uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 3 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz. U. Nr 123 poz 858 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały wskazano między innymi art. 24 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy W. dokonała zatwierdzenia taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, przedłożonego we wniosku o ich zatwierdzenie, przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. W § 2 zaskarżonej uchwały postanowiono o zatwierdzeniu taryf cen wody dla odbiorców wsi: M. D. i K. – Gmina W., przedstawioną przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. w kwocie 3.05 zł za 1 m3 wody. Z przedłożonych przed Przewodniczącą Rady dokumentów nie wynika, by zostało zawarte jakiekolwiek porozumienie gminne, w sprawie powierzenia gminie W. zadania publicznego w postaci zbiorowego dostarczania wody. Z powyższej dokumentacji wynika natomiast, iż z mieszkańcami M. D. Zakład Gospodarki Komunalnej w W. zawarł indywidualne umowy na dostarczenie wody, natomiast wieś K. obciążana jest na podstawie odczytu wodomierza. Z wyjaśnień Przewodniczącej Rady wynika, że Gmina W. nie zawarła porozumienia międzygminnego, na mocy którego Gmina W. wykonywałaby zbiorowe zaopatrzenie w wodę dla wsi M. D. oraz wsi K. , zgodnie z art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy, który stanowi, iż w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, wykonuje właściwy organ gminy wskazanej w porozumieniu gminnym. W sytuacji zaś, gdy Gmina W. nie powierzyła wykonywania przedmiotowych zadań innej gminie, zadania te są zadaniami własnym gminy W., czego nie zmienia fakt wykonywania takiego zadania w niniejszej sprawie przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. Organ podkreślił nadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy dostarczenie i odbiór ścieków, odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę, zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W rozpatrywanej sprawie odbiorcą usług zaopatrzenia w wodę przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dla wsi M. D. i wsi K. jest Gmina W., w następstwie czego upoważnienie do zatwierdzenia przedmiotowej taryfy posiada tylko i wyłącznie Rada Miasta i Gminy W. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tejże ustawy, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych, o ile nie zostało zawarte porozumienie międzygminne. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie (ust. 2). Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt l, pod względem celowości ich ponoszenia ust. 4). Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 5). W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy W. uznała skargę za zasadną. Rada podkreśliła, że zaskarżoną uchwałą zatwierdzono taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, przedłożone we wniosku przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W. dla mieszkańców (odbiorców) Gminy W. i dwóch wsi Gminy W. to jest M. D. i K. . Taki tryb zatwierdzania taryfy istniał od 1993 roku, od przekazania przez Zakład Usług Wodnych we Wrocławiu wodociągów Gminie W. Od tego czasu Rada Gminy w W. zatwierdzała taryfy nie wnikając, czy istnieje porozumienie z Gminą W. dla ustalania taryf dla dwóch wsi tej gminy, Gmina W. akceptowała zastany tryb postępowania w powyższej sprawie. Jednocześnie Rada Gminy w W. przyznała, że Gmina W. nie powierzyła wykonywania zadań dostarczania wody Gminie W. Dlatego też upoważnienie do zatwierdzania taryfy posiada dla tych wsi Rada Miasta i Gminy W. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1 270 z późn. zm.). Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy w W., z dnia 29 listopada 2007 r. (nr XVIII/111/2007), w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na 2008 rok. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 tejże ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 tej ustawy). Zgodnie z treścią przytoczonego w skardze przepisu z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W razie wspólnego wykonywania przez gminy tego zadania, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy: związku międzygminnego lub też gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Z kolei zgodnie treścią przepisu z art. 24 ust. 1 tej ustawy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższy przepis ustanawia regułę, że konkretna jednostka samorządu wydaje akty prawa miejscowego, stanowiące jedno ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, ale tylko na obszarze działania organu, który dany akt prawny ustanowił. Należy zatem uznać, że co do zasady organem właściwym do podjęcia uchwały w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest rada każdej gminy, w ramach wykonywanych przez tę gminę zadań własnych w tym zakresie. Odstępstwo od tak sformułowanej reguły przewidziane zostało w cytowanym przepisie z art. 3 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, który to przepis dopuszcza wspólne wykonywanie przez więcej niż jedną gminę zadania w postaci zbiorowego zaopatrzenia w wodę (w tym m. in. w postaci podjęcia uchwały w sprawie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę), co może nastąpić w sytuacji, gdy na podstawie zawartej umowy (porozumienia międzygminnego), doszło do powierzenia wykonywania takiego zadania innej gminie, bądź też zadania takie wykonuje na podstawie zawartej umowy związek międzygminny. Z art. 91 ust. 1 i 4 powoływanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zarzucił, iż w § 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy W. dokonała zatwierdzenia taryfy cen wody dla odbiorców wsi: M. D. i K. , położonych na terenie gminy W. pomimo tego, że gminy W. i W. nie zawarły żadnej umowy, na podstawie której doszło do powierzenia wykonywania takiego zadania przez gminą W. gminie W. Fakt ten przyznał organ, który wydał zaskarżoną decyzję – tj. Rada Gminy W., wskazując na przyjęty zwyczaj, zgodnie z którym, Gmina W. przesyła Przedsiębiorstwu Wodno – Kanalizacyjnego w W. Uchwałę Rady Gminy, w sprawie ustalenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, nie zaś na stosowną umowę z Gminą W. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem, albowiem Rada Gminy W. w części uchwały, w jakiej zatwierdziła taryfy cen wody dla odbiorców wsi: M. D. i K. należących do gminy W., wykroczyła poza obszar swojego działania prawotwórczego, i objęła regulacją prawną członków innej wspólnoty samorządowej naruszając art. 94 Konstytucji RP oraz art. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i zgodnie z art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sądu przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.