II SA/Wr 1317/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik - (spr.) asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. U. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny w K. orzekł o nie wystąpieniu u B. U. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionego w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji podał, że Poradnia Chorób Zawodowych Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. oraz Instytut Medycyny Pracy w S. wydał orzeczenie w którym nie rozpoznał uszkodzenia słuchu pochodzenia zawodowego u B. U., pomimo świadczenia przez niego przez 37 lat pracy w warunkach ekspozycji na hałas, a tym samym brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Odwołanie od tej decyzji złożył B. U. wskazując w nim, iż nie zgadza się z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., gdyż przez cały okres pracy zawodowej świadczył pracę na stanowiskach robotniczych w bezpośrednim narażeniu na hałas. W trakcie pracy jego słuch ulegał osłabieniu, czego dotkliwe skutki zaczął odczuwać w latach 90-tych i co pozbawiło go możliwości wykonywania pracy w jego zawodzie i spowodowało wcześniejsze przejście na emeryturę. Zdaniem odwołującego się ubytek słuchu jaki występuje u niego spowodowany jest długoletnią pracą zawodową i warunkami w jakich ją świadczył. Decyzją dnia [...], Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a. oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż B. U. zatrudniony był w okresie od 1 września 1965 r. do 30 listopada 2002 r. w A S.A. w K. na stanowisku ślusarza - trasera w hałasie od 77 - 112 dBA. Zdiagnozowanie B. U. pod kątem zaistnienia u niego choroby zawodowej uszkodzenia słuchu przez Poradnię Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., spowodowało, iż obie jednostki orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - pochodzenia zawodowego spowodowanej warunkami środowiska pracy, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia choroby zawodowej przez inspekcję sanitarną. Skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł B. U. W złożonej skardze ponowił argumenty zawarte w odwołaniu, domagał się uznania stwierdzonego schorzenia za chorobę zawodową i podnosił, iż pracował zawodowo przez 37 lat w warunkach szkodliwych dla zdrowia, będąc narażonym na hałas, co spowodowało u niego wystąpienie dolegliwości ze strony narządu słuchu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania sądowego, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podał, iż stwierdzone u skarżącego uszkodzenie słuchu nie ma pochodzenia zawodowego, o czym świadczy rodzaj jak i jego umiejscowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga B. U. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo - administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno-prawnym. Przedmiotem oceny jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 Kpa oraz w związku z § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych utrzymano w całości decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], Nr [...], stwierdzającą brak podstaw do ustalenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie odpowiada ona prawu. Organy dopuściły się naruszenia przepisu dotyczących postępowania. Z lektury akt administracyjnych nie wynika także kwestia daty wszczęcia postępowania w sprawie, a to ona właśnie warunkuje według jakich przepisów winno się ono toczyć. Paragraf 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) stanowi bowiem, iż postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Przedmiotowe rozporządzenie ogłoszone zostało w dniu 19 sierpnia 2002 r., a zatem weszło w życie z dniem 3 września 2002 r. Powyższe oznacza, że jeśli postępowanie w sprawie wszczęte zostało po tej dacie zastosowanie winny mieć przepisy tego właśnie rozporządzenia normujące tryb postępowania w zakresie rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż ustawodawca zarówno w obowiązujących przepisach w/w rozporządzenia jak też i poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) uregulował szczegółowo tryb postępowania przy ustalaniu istnienia bądź braku podstaw do ustalenia istnienia choroby zawodowej. Organ I instancji przeprowadził wprawdzie wymagane przepisami rozporządzenia postępowanie w zakresie ustalenia narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej, dochodzenia epidemiologicznego, lecz już po wydaniu orzeczeń lekarskich przez uprawnione placówki. Odwrócenie kolejności gromadzenia dowodów w sprawie i nie dysponowanie przez jednostki orzecznicze dokumentacją w zakresie wywiadu epidemiologicznego, przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego może mieć wpływ na treść zapadłego orzeczenia lekarskiego, a tym samym i na treść decyzji. Paragraf 6 rozporządzenia RM z dnia 30 lipca 2002 r. stanowi bowiem, iż lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1, wydaje orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Opinie uprawnionych placówek zapadły odpowiednio w dniu 23.12.2002 r. i 05.03.2003 r., zaś karta oceny narażenia zawodowego jak i protokół z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego datowane są na dzień 9 kwietnia 2003 r. Dokumentacja zaś medyczna wnioskodawcy dołączona została prawdopodobnie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, o czym świadczy kolejność ułożenia akt oraz ich numeracja. Przepisy zaś rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65. poz. 294 ze zm.) nie tylko definiowały pojęcie choroby zawodowej, ale i regulowały tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby (§ § 5 - 9 rozporządzenia). Jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są m.in. poradnie chorób zawodowych, które przed wydaniem orzeczenia lekarskiego mają obowiązek zapoznania się z wynikami dochodzenia epidemiologicznego, informacjami o zagrożeniach zawodowych, dokumentacją dotyczącą przebiegu zatrudnienia, dokumentacją lekarską. W rozpoznawanej sprawie zarówno Poradnia Chorób Zawodowych w K., na której orzeczenie powołują się organy, jak i Instytut Medycyny Pracy w S. nie dysponowały ustaleniami z dochodzenia epidemiologicznego, gdyż wywiad środowiskowy przeprowadzony został w dniu 9 kwietnia 2002 r. Prawidłowy proces rozpoznania przedmiotowej sprawy wymagał ustalenia warunków pracy, a przede wszystkim przeprowadzenia wywiadu epidemiologicznego w środowisku pracy wnioskodawcy, ustalenia natężenia czynników szkodliwych z którymi miał kontakt wnioskodawca, okresu ich oddziaływania na organizm wnioskodawcy. Zgodnie, z § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia, przy ocenie czynnika szkodliwego uwzględnia się rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, a także sposób wykonywania pracy. Godzi się także podnieść, iż przepisy rozporządzenia regulowały także tryb postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej (§ 7-9). Powyższe uregulowania nie oznaczają jednakże, iż organy zwolnione są z obowiązku stosowania przepisów prawa procesowego, a szczególności art. 7 Kpa. Podnieść należy także, iż organy orzekające w sprawach o ustalenie istnienia choroby zawodowej nie są bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych jednostek organizacyjnych do rozpoznania chorób zawodowych - poradni chorób zawodowych, klinik chorób zawodowych, oddziałów chorób zawodowych, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, lecz ich obowiązkiem jest krytyczna i wnikliwa analiza sporządzonych przez te jednostki opinii. W toku postępowania dotyczącego ustalenia choroby zawodowej obowiązują, bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, na co wskazywano już powyżej. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 KPA. w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to właśnie organ administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, (por wyrok WSA w Warszawie z 09.04.2004 r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23.04.2002 r. sygn. I SA 274/02; wyrok NSA z 01.04.2002 r., sygn. V SA 115/01) Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności, konkretnych (a nie ogólnych) przyczyn powstania schorzenia, warunków pracy, związku przyczynowego pomiędzy warunkami pracy, a stwierdzonym schorzeniem. Identyfikując się z treścią wyroku NSA z dnia 11 maja 1998 r., nr I S.A. 1200/98 - LEX nr 458333 uznano, iż orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Bez tej opinii bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłych w granicach wskazanych w art. 80 Kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Dodać należy przy tym, iż z faktu, że opinia palcówki w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej jest jednym ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 Kpa i art. 84 Kpa, który podlega ocenie przez organ, wynika bezwzględny obowiązek kontrolowania, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy wymagające wiedzy specjalistycznej oraz czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. Orzeczenie medyczne jest opinią biegłego i ma w sprawie ustalenia choroby zawodowej decydujące znaczenie. Dlatego tak ważne jest, by zostało ono wydane w oparciu o wszystkie wymagane prawem dokumenty i informacje. Ich brak bądź niekompletność może bowiem mieć istotny wpływ na treść wydawanego orzeczenia lekarskiego. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc również odniesienie się do warunków pracy w jakich świadczył pracę skarżący przez cały okres zatrudnienia i jednoznaczne wskazanie, czy praca ta była wykonywana przez niego w warunkach narażających go na powstanie schorzenia na które uskarża się wnioskodawca, charakteru tych zmian. Nadto uzasadnienie decyzji winno wskazywać konkretne dowody, na których oparta została wydana decyzja oraz zawierać wyjaśnienie dlaczego inne dowody zgromadzone w sprawie nie mogły zostać uwzględnione. Wobec zarzutów artykułowanych przez skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winno znaleźć się także wytłumaczenie skarżącemu dlaczego warunki świadczenia przez niego pracy przez ponad 37 lat spowodowały (bądź nie, a jeśli nie to dlaczego) wystąpienie choroby zawodowej. Stwierdzone uchybienia, które mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], Nr [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań z uwzględnieniem regulacji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), który przesądza, że do spraw rozpoczętych przed dniem wejścia tego rozporządzenia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.