II SA/Wr 1319/01

sygn.akt 3 II SA/Wr 1319/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec(sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...] Nr [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą być wykonane. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 1319/2001 2 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. decyzją z dnia [...] Nr [...] ustalił brak podstaw do stwierdzenia u J. G. choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla (poz.l wykazu). Organ I instancji ustalił, że J. G. pracował w okresie od 1.10.1975 r. do 31.12.1989r. w Zakładach A S.A. w J. G. (byłe Zakłady B), wykonując czynności zawodowe aparatowego produkcji wiskozy, aparatowego formowania włókna w narażeniu na czynnik szkodliwy dla zdrowia, a to dwusiarczek węgla, jak i że J. Ośrodek Medycyny Pracy w J. G. [...] w orzeczeniu lekarskim nie stwierdził jednostek chorobowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Organ wywodził też, że podjęcie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej zgodnie z §10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r. następuje w wyniku postępowania administracyjnego, opartego o orzeczenie lekarskie, wydane przez właściwą jednostkę służby zdrowia, która rozpoznała chorobę zawodową wskazaną w załączniku do cytowanego rozporządzenia oraz w oparciu o wyniki dochodzenia epidemiologicznego. W ocenie Powiatowego Inspektora Sanitarnego brak rozpoznania lekarskiego choroby zawodowej uzasadniał negatywne dla strony rozstrzygnięcie. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. od w/w decyzji organu I instancji D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że sam fakt wykonywania pracy zawodowej w narażeniu na dwusiarczek węgla nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na wrażliwość osobniczą niezbędne jest jej kliniczne rozpoznanie. Niesporne przy tym było, że w okresie 1975-1980 oraz 1984-1989 odwołujący się pracował w narażeniu na dwusiarczek węgla. Organ odwoławczy wywodził dalej, że z lekarskiego punktu widzenia charakter i stopień zmian chorobowych pana G. nie upoważnia do rozpoznania przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla - pochodzenia zawodowego. Wyjaśniono nadto, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest uzależniona od orzeczenia lekarskiego, kompetentnych instytucji lekarskich (§7 i §8 powołanego rozporządzenia z 18.11.1983r.) i Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych, może jedynie na podstawie orzeczeń wydać decyzję o stwierdzeniu lub o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Zdaniem organu II instancji z uwagi na niespełnienie kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych, obowiązujących przy rozpoznawaniu przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla, nie było podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. sygn.akt 3 II SA/Wr 1319/2001 3 Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. G. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Podniósł w niej, iż pracował w warunkach narażenia zdrowia, skutki czego odczuwa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97§l ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art. l § 1 i § 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Nadto zgodnie z art. 3§1 powołanej wyżej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodne z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Zgodnie z ust. l w/w paragrafu "za sygn.akt 3 II SA/Wr 1319/2001 4 choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w sprawie, przedmiotem której jest stwierdzenie choroby zawodowej bądź brak podstaw do jej stwierdzenia, ustalenia wymaga: * po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, * po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§1 ust.2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§l kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art.80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 §1 i §3 kpa) jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art.84§l kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to sygn.akt 3 II SA/Wr 1319/2001 5 jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. Zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona, należycie działający organ administracyjny powinien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkowywać. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni zasadny jest pogląd, że "Orzekając o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej, co do rozpoznania choroby zawodowej, jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu nowotworów złośliwych, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji"(vide wyrok NSA z 17.11.1998r. sygn.akt I SA 1318/98). Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że "Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa"(wide wyrok NSA z dnia 5.11.1989 sygn.akt I SA 12000/98). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Przede wszystkim wskazać należy, iż niesporne było, że skarżący pracował w warunkach narażania na dwusiarczek, jak i że zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć mieściły się w obowiązującym wówczas wykazie chorób zawodowych (zał. do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów) pod pozycją 1. Z wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego Jeleniogórskiego Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że rozpoznanie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uzasadniono badaniem neurologicznym - bez objawów deliberacyjnych, stwierdzeniem odruchów ścięgnistych i okostnowych słabych jak i uznaniem, iż u badanego dominują objawy ze strony kręgosłupa. Zgodnie zaś z przedstawioną przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. kartą wypisową u badanego (skarżącego się na bóle głowy w okolicy potylicznej z towarzyszącymi zawrotami, bóle kręgosłupa, drętwienie kończyn, kłopoty ze snem, pamięcią i koncentracją) stwierdzono lokalne zmiany typu organicznego OUN, zaburzenie funkcji poznawczych - mających charakter najpewniej pierwotny, stwierdzono też, że drętwienie kończyn ma najpewniej związanej ze zmianami zwyrodnieniowymi kręgosłupa. W oparciu o powyższe w/w jednostka uznała, iż nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla. sygn.akt 3 II SA/Wr 1319/2001 6 W świetle treści przytoczonych orzeczeń lekarskich nie sposób przyjąć, aby zawierały one rzeczowe i przekonywujące uzasadnienia. Wyciągnięte końcowo wnioski, że brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uznać należy za lakoniczne, autorytatywne. Zwrócenia uwagi wymaga, że stwierdzenia, iż "najprawdopodobniej" czy "najpewniej" dolegliwości wskazywane przez skarżącego miały związek z innymi przyczynami aniżeli działanie dwusiarczku węgla nie jest równoznaczne z wykazaniem, iż nie ma wątpliwości, że w tym konkretnym przypadku dolegliwości strony nie są spowodowane pracą w warunkach narażenia na działanie tego związku. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, za godny aprobaty uznać należy pogląd, iż "wystarczy (...) samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym przypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową". W świetle tego uznać należy, iż organ administracyjny uchybił wymogowi podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego wyczerpująco, uzasadnienie decyzji nie obala - w sposób poddający się kontroli Sądu - domniemania związku przyczynowego między chorobą a jej związkiem z warunkami narażającymi na jej powstanie. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, na których organy obu instancji oparły rozstrzygniecie, nie usuwają bowiem wątpliwości co do istnienia związku przyczynowego między dolegliwościami skarżącego a występującym w jego miejscu pracy narażaniem na działanie substancji chemicznej. Nie można zgodzić się z organami administracyjnymi, orzekającymi w sprawie, że nie są one uprawnione do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich, powołanie się zaś ogólnie na "kryteria diagnostyczno-orzecznicze" obowiązujące przy rozpoznawaniu chorób zawodowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem wydanej decyzji. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt la i c oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.