II SA/Wr 1319/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2005r. sprawy ze skargi B. R. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości położonej w Z. Ś. przy ul. M. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz każdego ze skarżących kwoty po 30 zł (trzydzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta Z. Ś. na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001r. Nr 113, poz. 1209) odmówił R. M. i B. R. prawa do nieodpłatnego nabycia własności określonej działki będącej w ich współużytkowaniu wieczystym po ½ części. Według uzasadnienia decyzji, działka została nabyta przez R. i K. M. aktem notarialnym z dnia 4[...]r. Pani B. R. nabyła swój udział w nieruchomości na podstawie umowy darowizny z dnia [...]r. Organ wywnioskował z tego, że nie była ona współużytkownikiem wieczystym w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (23.10.2001r.) i dlatego nie spełniała warunku wynikającego z art. 1 ust. 1 ustawy. W odwołaniu skarżąca twierdziła, że w dniu [...]r. użytkownikami wieczystymi działki byli jej matka K. M. oraz ojciec R. M., obecnie nieżyjący. Spadek po zmarłym ojcu odziedziczyli K. M. i dzieci R. M., J. M., W. M. i B. M . Skarżąca najpierw zrzekła się swojego udziału na rzecz brata J., a następnie ten darował jej udział w nieruchomości. Swoje uprawnienia do nabycia prawa własności działki skarżąca wywodziła z art. 1 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia decyzji, wobec tego, że drugi współużytkownik wieczysty R. M. nie złożył odwołania, to okoliczność ta przesądza o niemożliwości uwzględnienia odwołania nawet gdyby przyjąć, że ustalenia organu I instancji są wadliwe. Uwzględnienie odwołania wnioskodawczyni oznaczałoby, że pan R. M. posiadałby prawo współużytkowania wieczystego na współwłasności osoby fizycznej, co jest niedopuszczalne. Na marginesie tylko organ zwrócił uwagę na braki w postępowaniu dowodowym, gdyż nie dołączono do akt odpisu księgi wieczystej ani też dokumentów na okoliczność następstwa prawnego po K. M . W skardze do sądu administracyjnego skarżący wyjaśnili, że odwołanie wniosła jedynie skarżąca, gdyż jedynie jej organ zarzucił niespełnienie warunków ustawowych do nabycia prawa własności działki. Uzasadnione powinno być rozpoznanie oraz uwzględnienie odwołania złożonego przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według powszechnie przyjętego poglądu prawnego, istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wnosząc odwołanie, strona wnosi o załatwienie danej sprawy, czyli o ponowne zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego i taki właśnie powinien być cel działania organu odwoławczego, który jedynie w dalszym planie powinien przeprowadzić kontrolę zaskarżonej decyzji oraz odnieść się do twierdzeń, zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu (na ten temat patrz art. 15 k.p.a. oraz komentarze i orzecznictwo sądowe na tle tego przepisu, przykładowo wyrok NSA z 9.10.1992r. V SA 137/92 ONSA 1993/1/22, W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" s. 147, 162-163, B. Adamiak KPA Komentarz 6 wyd. Beck s. 96, R. Kędziora "KPA Komentarz" s. 67-68, 71 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Występowanie wielości stron w jednej sprawie administracyjnej stanowi zagadnienie materialnoprawne, którego skutki procesowe również powinny być znane organowi odwoławczemu. W szczególności uległo wyjaśnieniu (B. Adamiak cyt. dzieło s. 348-349, A. Matan "Postępowanie administracyjne ogólne" s. 312-313 z powołanym tam orzecznictwem), że nie ma istotnych różnic procesowych pomiędzy sprawą prowadzoną z udziałem jednej strony czy w sytuacji wielości stron. Wydana decyzja dotyczy niepodzielnie wszystkich stron (jednej czy wielu) i wniesienie odwołania (niekoniecznie przez wszystkie strony) powinno prowadzić do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie. Zaskarżona decyzja nie nabiera wówczas cechy ostateczności i wniesienie odwołania przez jedną tylko ze stron nie zamyka drogi dla wydania decyzji odwoławczej w odniesieniu do wszystkich stron. W nin. sprawie pozbawiona znaczenia była uwaga organu odwoławczego, wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na temat grożącego naruszenia art. 232 k.c., skoro strona nie wnosząc odwołania nie cofnęła podania o nabycie prawa własności, zaś wniesienie odwołania przez inną stronę nastąpiło również niejako w interesie wszystkich stron i zobowiązało organ odwoławczy do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w odniesieniu do sytuacji prawnej wszystkich stron. Organ odwoławczy obowiązany był zatem do rozpoznania sprawy w jej całokształcie niejako od początku, chociaż oczywiście przy uwzględnieniu dotychczas zgromadzonego materiału sprawy i wydanego rozstrzygnięcia oraz w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny, czyli w odniesieniu do wszystkich stron. Organ odwoławczy załatwia sprawę, chociaż z formalnego punktu widzenia rozstrzyga o bycie prawnym zaskarżonej decyzji, nie będąc jednak ograniczony w tym względzie zakresem podmiotowym lub przedmiotowym odwołania. Przykładowo, gdyby w nin. sprawie odwołanie wniosły obie strony, lecz w odniesieniu do jednej z nich organ wydał ostateczne postanowienie z art. 134 k.p.a., to i tak powinien następnie załatwić sprawę w postępowaniu odwoławczym w odniesieniu do obu stron i po rozważeniu argumentacji obu stron, a jedynie nie byłby orzekał "na skutek" czy "po rozpatrzeniu" odwołania obu stron, lecz jednej z nich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił się od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ odwoławczy trafnie dostrzegł brak wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnych okoliczności. Dla prawidłowego zastosowania powołanej w decyzjach ustawy niezbędne było ustalenie stanu prawnego nieruchomości w dniu [...]r. oraz w dniu [...]r., w szczególności poprzez przeprowadzenie dowodu z odpisu z księgi wieczystej w zakresie jej działu II w obu datach. Wymagało wyjaśnienia znaczenie prawne spadkobrania po R. M., skoro z umowy użytkowania wieczystego z dnia [...]r. wynikało niewątpliwie, że prawo użytkowania wieczystego powstać miało (w wyniku konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej) wyłącznie na rzecz K. A. M., nie zaś ponadto na rzecz R. M . Ustawodawca w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy wcale nie ustanowił wymogu ciągłości stanu prawnego nieruchomości, uznając za wystarczające, aby ta sama osoba była użytkownikiem wieczystym w dwóch podanych tam datach granicznych. Niedopuszczalne było orzekanie merytoryczne tj. o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania tego przepisu, bez dołączenia do akt sprawy dowodów wyjaśniających warunki prawne umożliwiające stosowanie ustawy. Z faktu, że skarżąca nabyła udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości w [...]r. nie wynikało wcale, że nie była współużytkownikiem wieczystym w dniu [...]r. oraz że była nim w dniu [...]r. Wzmianka zawarta w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji na temat następstwa prawnego, byłaby trafna. Wbrew wywodom skarżącej nabywcami prawa własności nieruchomości mogły być osoby będące następcami prawnymi "osób o których mowa w ust. 1", zaś w ust.1 art. 1 cyt. ustawy mowa jest o osobach będących użytkownikami wieczystymi "w dniu [...]r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy", czyli w obu datach. Ustawodawca przewidział więc następstwo w zakresie prawa własności już niejako nabytego przez poprzednika prawnego czy raczej w odniesieniu do uprawnienia do tego nabycia, gdyż związał to nabycie z ostatecznością wydanej decyzji, której adresatami muszą być następcy prawni. Następstwo prawne powstałe w okresie po dniu [...]r. i do dnia [...]r. nie uprawniało zatem do nabycia prawa własności nieruchomości. Organ stosujący ustawę nie może pomijać oczywistego sensu językowego stosownego przepisu i wywodzić z jego wyraźnego brzmienia normy prawnej o odmiennej treści, tym bardziej na tle krytyki danego rozwiązania ustawowego. W ocenie Sądu nie było jednak podstaw prawnych do oddalenia skargi wyłącznie w oparciu o pewne wzmianki zawarte w jej uzasadnieniu, gdy sądowa kontrola zaskarżonych decyzji wykazała opisane już szeroko istotne uchybienia procesowe organu odwoławczego i istotne wady prawne decyzji organu pierwszej instancji związane z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi na przedmiot sprawy niecelowe byłoby szersze wyrażanie ocen prawnych oraz wskazań co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze oraz zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c i art. 134 § 1, art. 135 a ponadto art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.