II SA/Wr 132/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie nieruchomości dawnego [...] w mieście L. I. stwierdza nieważność § 16 ust. 4 pkt 3, § 18 ust. 5, § 21 ust.4 zaskarżonej uchwały; II. dalej idącą skargę oddala. Skargą nadzorczą z 5 II 2019 r. Wojewoda D. (dalej "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności § 6 ust. 4, § 16 ust. 4 pkt 3, § 18 ust. 5 i § 21 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie nieruchomości d. [...] w mieście L. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2018 r., poz. 2493) – dalej jako "plan miejscowy". Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi, kwestionowany przepis z § 6 ust. 4 planu miejscowego określa minimalną powierzchnię użytkową dopuszczalnej zabudowy. Stanowi on bowiem, że: "Ustala się, że nowe kioski, stragany i parterowe pawilony usługowe (gastronomiczne, handlowe i rzemieślnicze o powierzchni użytkowej do 50 m2) mogą być na obszarze objętym planem sytuowane jedynie jako obiekty o lokalizacji czasowej." W ocenie skarżącego powyższe ustalenia wykraczają poza zakres przedmiotowy uchwały w sprawie planu miejscowego określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) - dalej jako "upzp" w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 VIII 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) – dalej jako "rozporządzenie". Uprawnienie rady gminy do określenia w planie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu nie obejmuje bowiem upoważnienia do wprowadzenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych o powierzchni użytkowej mniejszej niż 50 m2. W skardze zakwestionowano też przepisy z § 16 ust. 4 pkt 3, § 18 ust. 5 i § 21 ust. 4 planu miejscowego, przewidujące rozbiórkę istniejących obiektów (ruin). Zgodnie z § 16 ust. 4 pkt 3 planu "Dla terenu U,AG/1 ustala się: (...) 3) dla zapewnienia dojazdu do działki nr [...] zaleca się - po wyburzeniu starej hali - wytyczenie drogi wewnętrznej jak w § 13 ust. 4 uchwały". Zgodnie zaś z § 18 ust. 5 planu miejscowego dla terenu M: "Wymaga się usunięcia ruin położonych w południowej części terenu i uporządkowania terenu, w szczególności dla wypełnienia wymagań, o których mowa w § 8 ust. 3 pkt 5 uchwały." Z kolei stosownie do § 21 ust. 4 planu miejscowego dla terenu KDW,Z: "Ustala się usunięcie istniejącego muru usytuowanego na wschodniej linii rozgraniczającej." W ocenie skarżącego również powyższe ustalenia nie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego udzielonego radzie gminy do regulowania w planie miejscowym sposobu zagospodarowania i zabudowy terenu. Skarżący podniósł, że wprowadzanie nakazu rozbiórki w szczególności nie mieści się w określonym w art. 15 ust. 2 pkt 9 upzp upoważnieniu do regulowania w planie miejscowym szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. O tym bowiem, czy budynek ma być rozebrany decydować może wyłącznie jego właściciel, ewentualnie organ administracji w sytuacjach prawem przewidzianych. Skarżący powołał się przy tym na obecny już w orzecznictwie pogląd wykluczający możliwość zamieszczania w planie miejscowym ustaleń obligujących do rozbiórki obiektów budowlanych (wyrok NSA z 30 VI 2010r., II OSK 489/10, publ. CBOSA). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. (dalej jako "organ") wniosła o oddalenie skargi. Podniosła przy tym, że w planie miejscowym możliwe jest określenie m.in. "gabarytów" obiektów budowlanych dopuszczalnych do realizacji, co wynika wyraźnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. W konsekwencji, regulując w ramach § 6 ust. 4 planu miejscowego kwestię realizacji obiektów o powierzchni do 50 m2, nie naruszono granic upoważnienia ustawowego. Tak samo przewidziane w planie miejscowym ustalenia dotyczące rozbiórki nie wykraczają poza zakres przysługującej organowi kompetencji. Ustalenia tego rodzaju mieszczą się w zakresie "opisu planowanych działań" dotyczących obszarów wymagających przekształceń w ramach rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury, co wynika z § 4 pkt 11 rozporządzenia. Organ zwrócił uwagę, że "opis planowanych działań" jest pojęciem szerokim i możliwym do realizacji na wiele sposobów, zaś w dwóch przypadkach chodzi tu o rozbiórkę obiektów zlokalizowanych na terenach należący do Gminy (teren KDW,Z i dojazd do działki nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona w części. Sąd podzielił zarzuty skargi w części kwestionującej ustalenia planu miejscowego dotyczące rozbiórki istniejących obiektów, a więc ustalenia z § 16 ust. 4 pkt 3, § 18 ust. 5 i § 21 ust. 4 planu miejscowego. Zasadnie skarżący podnosi, że tego rodzaju ustalenia nie mieszczą się w zakresie uprawnień wynikających z władztwa planistycznego. Należy zwrócić uwagę, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie sposobu zagospodarowania terenów znajdujących się na obszarze gminy (zob. art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 upzp). Osoby zainteresowane określoną nieruchomością w oparciu o przepisy planu winny mieć możliwość ustalenia, w jaki sposób dana nieruchomość może być zagospodarowana. Plan określa sposób zagospodarowania terenu na przyszłość. Celem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania nie jest natomiast ingerencja w już istniejący sposób zagospodarowania określonego terenu, poprzez rozstrzyganie o konieczności rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych. O tym, czy budynek ma zostać rozebrany decydować może wyłącznie jego właściciel budynku lub organy administracji w określonych prawem sytuacjach. Natomiast, gdy budynek zostanie już rozebrany dysponent nieruchomości powinien mieć możliwość ustalenia, na podstawie zapisów zawartych w planie, w jaki sposób może zagospodarować teren pozostały po rozebranym budynku. Na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel budynku powinien mieć też możliwość ustalenia, jakie wymogi musi spełnić, by możliwe było rozbudowanie, przebudowanie lub nadbudowanie należącego do niego budynku. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą natomiast zmuszać właściciela budynku do wykonania tego rodzaju czynności (zob. wyrok NSA 30 VI 2010r., II OSK 489/10, publ. CBOSA). Odnosząc się do argumentacji organu powołującego się na § 4 pkt 11 rozporządzenia, stwierdzić należy, że planowana rehabilitacja istniejącej zabudowy nie uprawnia do zamieszczenia w planie miejscowym ustaleń obligujących do rozbiórki konkretnych obiektów budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 15 ust. 3 pkt 2 upzp w planie miejscowym można określić granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Jak zaś wynika z § 4 pkt 11 rozporządzenia, w ramach ustaleń dotyczących obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, a także obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji, należy zawrzeć opis planowanych działań, określić oczekiwane rezultaty, w tym dotyczące parametrów zabudowy lub infrastruktury, oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przyjętych celów. Powołane przepisy nie mogą być jednak interpretowane w kierunku przyznania gminie uprawnienia do rozporządzania istotnym elementem cudzego mienia, jakim jest zabudowa istniejąca na nieruchomościach objętych planem miejscowym. To od właściciela nieruchomości zależy, czy postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia oraz przyjętych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu realizował będzie poprzez rozbiórkę istniejących obiektów i realizację nowych obiektów, czy też poprzez remont, przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę obiektów istniejących. Bez znaczenia jest przy tym, podnoszona przez organ okoliczność, jakoby w dwóch przypadkach chodziło o zabudowę należącą do Gminy. Ustalenia planu miejscowego, jako normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, muszą spełniać warunek legalności niezależnie od tego, kto jest aktualnym właścicielem terenu objętego planem miejscowym. Decydując się na wprowadzenie do planu miejscowego nakazów rozbiórki określonych obiektów zastosowano środek nieadekwatny do celów, jakiemu z założenia ma służyć plan miejscowy, a więc określenia przeznaczenia terenu i potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. W myśl art. 1 ust. 3 upzp, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Skoro zaś ustalenia planu miejscowego nakazujące rozbiórkę obiektu jednoznacznie kolidują z określonym w art. 1 ust. 3 upzp obowiązkiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, bowiem nie są konieczne do osiągnięcia zasadniczego celu planowania przestrzennego w postaci ładu przestrzennego, to nie sposób doszukiwać się upoważnienia do wprowadzania tego rodzaju nakazów w przepisach szczegółowych określonych w art. 15 ust. 2 i 3 upzp w zw. z przepisami rozporządzenia. Interpretacja przepisów z art. 15 ust. 2 i 3 upzp w zw. z przepisami rozporządzenia musi bowiem zawsze uwzględniać funkcję, jaką w systemie aktów planistycznych pełni uchwala w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie Sąd stwierdził, że kontrolowany plan miejscowy w omawianej części podjęty został z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Tym samym należało w pkt. I wyroku stwierdzić jego częściową nieważność na zasadzie art. 147 § 1 ppsa. Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem skargi kwestionującym legalność ustaleń z § 6 ust. 4 planu miejscowego. Dokonując oceny legalności ustaleń z § 6 ust. 4 planu miejscowego należy w pierwszym rzędzie stwierdzić, że nie wprowadzają one zakazu lokalizacji na terenie planu obiektów o powierzchni użytkowej do 50 m2, jak to zarzuca skarżący. Plan miejscowy, mocą § 6 ust. 4, dopuszcza czasowe (tymczasowe) lokalizowanie nowych kiosków, straganów i parterowych pawilonów usługowych, precyzując przy tym, że chodzi tu o obiekty gastronomiczne, handlowe i rzemieślnicze o powierzchni użytkowej do 50 m2. Dopuszczenie lokalizacji określonych obiektów jako czasowych nie oznacza przecież zakazu ich lokalizacji. W ramach takiej regulacji organ realizuje określone preferencje w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Nie bez powodu kwestionowana regulacja zamieszczona została w ramach § 6 planu miejscowego, poświęconego właśnie "zasadom ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Do zamieszczenia w planie miejscowym regulacji prawnych dotyczących tej materii upoważnia przepis art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp i ten właśnie przepis stanowić powinien w pierwszej kolejności wzorzec normatywnej kontroli postanowień z § 6 ust. 4 planu miejscowego, nie zaś art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. W ramach ustaleń dotyczących "zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego" dopuszczalne jest określenie w planie miejscowym cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (zob. § 4 pkt 2 rozporządzenia). W kontrolowanym planie miejscowym wskazano wyraźnie konieczność respektowania historycznego charakteru zespołu dawnej nieruchomości [...] (dziewiętnastowiecznej fabryki włókienniczej), dostosowania do historycznej kompozycji przestrzennej, wykluczenia dominacji nowej zabudowy nad zabudową historyczną, nawiązaniem gabarytami i sposobem kształtowania brył nowej zabudowy do miejscowej tradycji architektonicznej, czy przystosowanie wysokości nowych budynków do wysokości budynków sąsiadujących (por. § 6 i § 8 planu miejscowego). W ocenie Sądu nie można pomijać powyższych okoliczności przy ocenie legalności ograniczenia wprowadzonego mocą § 6 ust. 4 planu miejscowego. Ograniczenie dotyczące możliwości lokalizacji na terenie objętym planem obiektów małych o funkcji handlowej czy usługowej mieści się w granicach określonych w art. art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia. Jest ono uzasadnione przyjętymi w planie miejscowym zasadami ochrony i kształtowania historycznego układu przestrzennego terenu dawnej fabryki włókienniczej, zdominowanego przez istniejącą już zabudowę przemysłową. W konsekwencji niewystarczające było analizowanie w motywach skargi problemowego ograniczenia wyłącznie pod kątem zgodności z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, a więc z zakresem upoważnienia rady gminy do określania w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Zresztą, w ocenie Sądu, przepis z § 6 ust. 4 planu miejscowego nie koliduje z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zauważyć trzeba, że dookreślając w rozporządzeniu wykonawczym kryteria, jakimi należy posłużyć się w planie miejscowym przy określaniu parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp, wskazano otwarty katalog takich kryteriów, poprzedzając go zwrotem "w szczególności". Jak bowiem stanowi § 4 pkt 6 rozporządzenia, ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać "w szczególności" określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Tym samym powołując się na § 4 pkt 6 rozporządzenia nie można zasadnie wywodzić, że w tekście planu rada gminy może użyć wyłącznie wymienionych w nim explicite parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 12 XI 2007 r., II SA/Gl 391/07, publ. CBOSA). Także więc i z powyższego względu nie można podzielić zarzutu skargi zakładającego niedopuszczalność posłużenia się w planie miejscowym parametrem powierzchni użytkowej obiektu przy okazji określania zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł w pkt. II na podstawie art. 151 ppsa, oddalając skargę w części.