II SA/Wr 1321/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA - Anna Siedlecka / sprawozdawca / Sędziowie: NSA - Zygmunt Wiśniewski WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Katarzyna Grott po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. K. i H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz A Spółka z o.o. w W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy parkingu przy Centrum Handlowym A usytuowanym przy ul. G. J. H. we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących H. T. i E. K. po 10 zł ( słownie : dziesięć złotych ) tytułem zwrotu uiszczonych wpisów od skargi; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Sygn. akt IISA/Wr 1321/02 2 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent W. ustalił na rzecz Spółki z o.o. A w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie parkingu na 220 i 260 miejsc postojowych wraz z infrastrukturą techniczną przy Centrum Handlowym A przy ul. G. J. H. we W., usytuowanym na działce nr [...] i części działek [...], [...] dla parkingu na [...] miejsc oraz na części działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] dla parkingu na [...] miejsc. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że dla planowanej inwestycji został wykonany raport oddziaływania na środowisko spełniający wymogi zawarte w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. – o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U. Nr 109 z 2000 r., poz. 1157), który został uzgodniony bez uwag przez D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jaki i pozytywnie zaopiniowany przez Wydział Ochrony i Kształtowania Środowiska Urzędu Miejskiego W. Dokonana przez organ I instancji konfrontacja zamierzeń inwestycyjnych z treścią planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, że nie można jednoznacznie stwierdzić ani zgodności, ani też sprzeczności inwestycji z jego ustaleniami. Sporny obszar do zainwestowania w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod "tereny urządzeń specjalnych nieokreślonych niniejszym planem", na rysunku planu oznaczony symbolem IS. W czasie obowiązywania tych ustaleń na wskazanym terenie znajdowały się uprzednio wojskowe zakłady remontowe środków transportu wraz z parkingami i placami postojowymi. Można zatem , zdaniem organu domniemywać, że urządzenia specjalne wymagają tego typu funkcji, co wskazuje na zgodność z planem przyszłej inwestycji. W odwołaniu od powyżej decyzji H. T., J. K., W. B. i E. K. zarzucają przede wszystkim niewłaściwe zlokalizowanie w centrum miasta supermarketu A, uciążliwości związane z jego budową i obecną działalnością, a także bezskuteczność społecznych protestów oraz braku na nie reakcji organów rządowej administracji wojewódzkiej i samorządowej. Podnoszą, że parking na działce nr [...] na [...] miejsc został już zbudowany. Domagają się ponadto realizacji nałożonego wcześniej na inwestora obowiązku budowy ekranu akustycznego na całej długości od ul. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zarzutów zawartych w odwołaniu, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Sygn. akt IISA/Wr 1321/02 3 W ocenie organu odwoławczego, przedmiotem kontroli nie mogą być ustalenia poprzednich decyzji lokalizacyjnych, dotyczących usytuowania supermarketu A. Kolegium wskazało, że sprawa urządzenia dodatkowego parkingu objętego zaskarżoną decyzją znajduje wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Na podstawie bowiem zgłoszenia w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego ułożona zastała tymczasowa nawierzchnia, a docelowo inwestor zamierza zbudować trwałe miejsca parkingowe, stąd wydana została kwestionowana decyzja. Nie znajdują również potwierdzenia, w sporządzonym raporcie oddziaływania na środowisko, obawy odwołujących się dotyczące uciążliwości akustycznej i zanieczyszczenia powietrza. Zaskarżona decyzja zawiera bowiem ustalenia w zakresie budowy wału ziemnego, pełniącego rolę ekranu akustycznego od strony budynku przy ul. G. J. H. [...]. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli E. K. i H. T. Skarżący wnoszą o uchylenie i unieważnienie decyzji obu instancji administracyjnych w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej wyżej inwestycji budowy dodatkowych parkingów dla supermarketu A. Ponadto wnoszą o dopuszczenie dowodu z wizji lokalnej usytuowania supermarketu i jego parkingu, a także wyników badań środowiska dotyczących warunków ekologicznych. Skarżący zarzucają, że z uwagi na planowaną budowę dodatkowych miejsc parkingowych ( łączna ilość [...] ), w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono zwiększenia szkodliwości oddziaływania parkingu na sąsiednią zabudowę mieszkaniową. Podnoszą, że cała wybudowana inwestycja Centrum Handlowego A jest niezgodna z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla miasta W. Plan ustalał na tym terenie funkcję – tereny specjalne ( IS). Usytuowanie parkingu, według zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, stoi w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż planowana inwestycja nie jest zgodna z tym planem. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie skarżący oraz uczestnicy postępowania J. K. i W. B. zgłosili wniosek dowodowy w postaci przeprowadzenia wywiadu w Najwyższej Izbie Kontroli na okoliczność, czy wybudowany parking, który stanowi przedmiot toczącego się postępowania, został wybudowany "z pogwałceniem przepisów prawa, czy też nie." Uczestnik postępowania A Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Inwestor podniósł, iż wypełnił wszelkie wymogi związane z planowaną inwestycją, złożył bowiem w toku postępowania wszelkie prawem wymagane dokumenty, oświadczenia, projekty, Sygn. akt IISA/Wr 1321/02 4 raporty, uzyskał wszelkie niezbędne decyzje, ustalenia, uzgodnienia itp. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] Nr [...] udzielone zostało inwestorowi pozwolenie na użytkowanie spornych parkingów na 220 miejsc postojowych oraz na 190 miejsc postojowych wraz z infrastrukturą. Jednocześnie uczestnik wyjaśnia, że zgodnie z zaskarżoną decyzją o warunkach zabudowy, wybudowany został wał ziemny przy ul. G. J. H. [...] pełniący rolę ekranu akustycznego oraz drugi wał ziemny od strony ul. S. Tym samym wszelkie ustalenia wynikające z w/w decyzji zostały dopełnione, co potwierdza uzyskane pozwolenie na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zakres kontroli zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji jest ograniczony do badania ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i wydana została zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy też celowości. Badając legalność zaskarżonych decyzji, sąd administracyjny czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ do chwili wydania decyzji. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie( art. 106 § 3 ustawy). Zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) strona ma prawo do domagania się dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organy I i II instancji. W konsekwencji organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz słuszności. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną, co wynika z art. 138 k.p.a. W wyroku NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r. (sygn. IV SA 385/87 ) podkreślono, że "organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji." Sygn. akt IISA/Wr 1321/02 5 Według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, tylko zgodność z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniała wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji ( art. 43 powołanej ustawy ). Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie, nie dokonało interpretacji treści ustaleń planu dla symbolu IS – tereny specjalne, na których planowano zrealizować dodatkowy parking. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że "nie można jednoznacznie stwierdzić ani zgodności ani sprzeczności z ustaleniami planu". Kolegium wydając rozstrzygnięcie nie odniosło się w ogóle do zapisów planu, nie ustosunkowało się również do interpretacji w tym zakresie dokonanej przez organ I instancji. Nie ustaliło zatem możliwości realizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie parkingu na 480 miejsc. Brak ustaleń organu odwoławczego w powyższym zakresie stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), które miało wpływ na wynik sprawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarta została informacja, iż oznaczenie terenu pod zainwestowanie symbolem IS, nie może stanowić przeszkody do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem plan nie precyzuje charakteru urządzeń specjalnych. Zwrócić jednakże należy uwagę, że organ odwoławczy rozstrzyga w sprawie indywidualnej poprzez wydanie decyzji, która kończy postępowanie i jest ostateczna. Oznacza to, że nie może mieć żadnego wpływu na ocenę legalności skarżonej decyzji późniejsze "uzupełnienie" uzasadnienia decyzji skarżonej - zawarte w odpowiedzi na skargę - o dodatkowe istotne kwestie, które nie były przedmiotem analizy organu odwoławczego. Uchylenie decyzji organu odwoławczego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji ma obowiązek ponownie przeprowadzić postępowanie odwoławcze uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Organ odwoławczy musi zatem dokonać wyboru rodzaju decyzji odwoławczej, które zostały wymienione w art. 138 k.p.a. , biorąc przy tym pod uwagę uchybienia wskazane w orzeczeniu sądu. Jak już zostało zauważone wyżej, sąd administracyjny uprawniony jest tylko do kontroli decyzji zaskarżonej, nie jest natomiast władny do badania i oceny skutków jakie wywołała zaskarżona decyzja. Dlatego na treść orzeczenia Sądu nie może mieć wpływu fakt zrealizowania spornej inwestycji. Sygn. akt IISA/Wr 1321/02 6 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez pominięcie analizy zamiaru realizacji planowanej inwestycji pod kątem ustaleń w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu , a także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie dotyczącym uzasadnienia prawnego decyzji poprzez jego niepełność (niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji ). Organ orzekający obowiązany jest bowiem wskazać obowiązującą normę prawną i jej znaczenie ustalone w drodze wykładni, co oznacza, że uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia organu prowadzący do zastosowania określonego przepisu prawnego w sprawie. Objaśnienie to może być trafne lub błędne, a także pełne lub niepełne, dlatego też podlega kontroli sądowej na równi z osnową decyzji, gdyż ją wyjaśnia. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.