II SA/Wr 1321/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; III. orzeka, iż zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. W dniu [...]r. skarżący A. G. zwrócił się o udzielenie mu zapomogi ze środków pomocy społecznej podnosząc, iż jest całkowicie niezdolny do pracy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., powołując się na art. 32 w związku z art. 2 ust. 4, art. 4 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie w sprawie upoważnienia do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej Nr XV/88/99 z dnia 8 czerwca 1999 r. i Nr LXX/455/02 z lutego 2002 oraz art. 108 kpa, przyznał skarżącemu świadczenie w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w wysokości [...] zł i "zakup żywności – częściowo". W uzasadnieniu organ I instancji podał, że pomimo zaistnienia przesłanek kwalifikujących skarżącego do korzystania z pomocy w formie zasiłku celowego, to jednak ograniczone środki finansowe na zadania własne gminy nie pozwalają na udzielenie pomocy w wymiarze zabezpieczającym wszystkie potrzeby skarżącego. Organ nadmienił, iż zgodnie art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej – potrzeby osoby i rodziny powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom finansowym pomocy społecznej. Wskazał, że nie posiada środków na realizację zadań fakultatywnych – zasiłki okresowe. W odwołaniu złożonym od tej decyzji A. G. wniósł o przyznanie mu zasiłku na okres 3 miesięcy w wysokości odpowiadającej średniej krajowej, gdyż nie jest zdolny do jakiejkolwiek pracy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 4 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że skarżący z uwagi na brak dochodu i stan zdrowia spełnia przesłanki ustawowe do przyznania zasiłku celowego. Wskazując, iż elementy składowe decyzji określa art. 107 kpa, organ II instancji podniósł, że z treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji wynika, iż skarżącemu przyznano zasiłek celowy na pokrycie kosztów leczenia w wysokości [...] zł oraz wymieniono inną potrzebę – zakup żywności częściowo, jednak bez określenia kwoty tego świadczenia. W ocenie Kolegium okoliczności te uprawniają ocenę, iż organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na żywność. Zdaniem organu odwoławczego, skoro skarżący w terminie 14 dni od doręczenia mu decyzji nie żądał uzupełnienia co do treści rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na żywność uznać należy, że organ I instancji rozpatrzył wniosek w części dotyczącej przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia i w tym zakresie podjął rozstrzygnięcie, natomiast strona ma prawo żądać rozpatrzenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego na żywność. Przyjmując, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przyznania zasiłku celowego na leczenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż organ I instancji w tym zakresie prawidłowo rozpoznał sprawę i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Powołało się przy tym na wysokość otrzymywanych przez organ pomocy społecznej dotacji i kwot będących w jego dyspozycji oraz wysokość ponoszonych przez ten organ wydatków, w tym wysokość przyznawanych zasiłków. Ustosunkowując się do żądania przyznania świadczenia na okres 3 miesięcy Kolegium stwierdziło, że rozpoznaje sprawę tożsamą z rozstrzygniętą przez organ I instancji i nie jest uprawnione w postępowaniu odwoławczym do rozpoznania nowej sprawy w przedmiocie zasiłku okresowego. Wskazało, że wniosek w tym przedmiocie skarżący może złożyć w MOPS w L.. Na powyższą decyzję A. G. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący powołał się na swój zły stan zdrowia i niemożność podjęcia pracy oraz oświadczył, że starał się o przyznanie zasiłku na okres 3 miesięcy po [...] zł na zakup leków i żywności. Stwierdził, iż za przyznaną pomoc może kupić tylko leki, ale nie ma za co kupić żywności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), a procedurę ich wydania regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomoc społeczna może mieć – m.in. stosownie do art. 32 ustawy o pomocy społecznej – formę zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że zawarte w tym przepisie prawa wyliczenie nie ma charakteru zamkniętego. Podkreślić należy, że decyzja oparta na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją uznaniową. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu co do rozmiaru udzielonej pomocy musi odpowiadać regule art. 7 kpa. W myśl tego przepisu prawa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 kpa – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola owych decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Do Sądu należy zatem kontrola, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Oceniając w powyższym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzić trzeba, iż decyzja organu I instancji narusza wymagania proceduralne stawiane decyzjom administracyjnym, a decyzja organu odwoławczego dostrzegając w pewnym stopniu te braki w niedostatecznym stopniu je uwzględnia. Jak już wyżej podkreślono, procedurę wydania decyzji administracyjnych regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 107 kpa określa wymogi, jakim odpowiadać musi decyzja administracyjna i jej uzasadnienie. Stosownie do § 1 tego artykułu decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W myśl § 3 kpa art. 107 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego decyzja organu I instancji zawiera rozstrzygnięcie w kwestii przyznania zasiłku celowego na zakup żywności, chociaż rozstrzygnięcie w tej kwestii – sprowadzające się do przyznania takiego zasiłku "częściowo" – narusza wskazane wyżej wymogi stawiane decyzjom administracyjnym, gdyż nie podaje kwoty przyznanego zasiłku oraz w jakiej części uwzględniono żądanie skarżącego. Wyraźne jednak stwierdzenie zawarte w decyzji, iż przyznaje się skarżącemu świadczenie w formie zasiłku celowego na "zakup żywności – częściowo", nie pozwala na przyjęcie, że w kwestii tej nie wydano w ogóle rozstrzygnięcia. Nie było to jednak rozstrzygnięcie prawidłowe, a wydana decyzja może być wykonana tylko w części dotyczącej świadczenia przyznanego na pokrycie kosztów leczenia, zaś w pozostałej części nie jest wykonalna, gdyż nie wiadomo w jakiej części i w jakiej wysokości przyznano pomoc na zakup żywności. Brak jest przy tym jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego takie rozstrzygnięcie podjęto. Powyższe uchybienie organu I instancji i stanowisko organu odwoławczego nie wyciągającego należytych konsekwencji z powodu tego uchybienia uznać trzeba za naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się – stosownie do art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – do zagadnienia wykonalności zaskarżonej decyzji przyjęto, iż podlega ona wykonaniu, aby skarżący mógł otrzymać przyznane mu [...] zł na pokrycie kosztów leczenia.