II SA/Wr 1328/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] w N. z dnia [...], Nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] w O. na rzecz W. P. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Starosta Powiatu w N., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu sprawy G. i J. J. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, wybudowanego na działce przy ulicy [...] w N. udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego położonego na działce nr A przy ulicy [...] w N. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż pismem z dnia 23 kwietnia 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przekazał do rozpatrzenia dokumenty dotyczące sprawy samowolnie wybudowanego przez Państwa G. i J. J. budynku gospodarczego. Organ wskazywał, iż w aktach sprawy znajduje się inwentaryzacja budowlana wraz z opinią o stanie technicznym przedmiotowego budynku, z której wynika, iż przyjęte do realizacji obiektu rozwiązania konstrukcyjne i materiałowe są zgodne z obowiązującymi przepisami dla tego typu obiektów oraz, że nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia. Istnienie budynku gospodarczego nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji jednocześnie wskazywał, iż uwzględnił możliwość zmniejszenia odległości obiektu od granicy działki sąsiedniej do 3,75m, przy zachowaniu odległości między budynkami to jest 8m. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. P. Wskazał w nim, iż nie zgadza się z przedmiotową decyzją, gdyż ocena budynku gospodarczego nie powinna być dokonana w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w zakresie warunków technicznych z 1980 r. Usytuowanie pomieszczenia gospodarczego może nastąpić co najmniej w odległości 4m. od granicy działki. Wybudowane natomiast pomieszczenie zwrócone jest w stronę jego działki i posiada otwór drzwiowy w odległości 3,85m od granicy działki. Podniósł nadto w odwołaniu, iż odległość między budynkami wynosi 7,50m, a nie jak podano w uzasadnieniu min. 8m, a także, iż przedmiotowe pomieszczenie gospodarcze zostało wybudowane w odległości 7,70m od jego budynku, a nie jak podano w uzasadnieniu w odległości 10 metrów oraz, że ściana szczytowa jego budynku ma dwa otwory okienne, a nie jest pełna, na co wskazano w uzasadnieniu. W. P. stwierdził także, iż dom mieszkalny państwa J. zgłoszony został do odbioru dopiero dnia 6 grudnia 1998 r., a zatem winny być zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż sprawa dotyczyła samowolnie zrealizowanego niepodpiwniczonego, parterowego budynku gospodarczego. Wskazywał także, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] ustalił, że ściana pomieszczenia gospodarczego posiadająca otwór drzwiowy znajduje się w odległości 3,80 metra od osi ogrodzenia z posesją W. P. oraz przyjął, że budynek ten zrealizowany został przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zatem nakazał inwestorowi przedłożenie opinii o stanie technicznym, z którego to obowiązku inwestor się wywiązał. Z materiałów dostarczonych przez inwestora wynika, że odległość budynku gospodarczego od granicy działki jest mniejsza niż 4m, ale większa niż 3m, natomiast od ściany zasadniczej bryły działki budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce jest większa niż 10 metrów. Mając zatem na uwadze, §12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3. 07. 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który dopuszczał zmniejszenie odległości 4 metrów, przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce, pod warunkiem zachowania odległości minimalnej 8 metrów między istniejącym, a projektowanym budynkiem, a która to odległość została zachowana, uznać należało, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się W. P., kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi dowodził, iż faktyczne dane wymiarowania odległości pomiędzy punktami spornymi odbiegają od tych przyjętych w uzasadnieniu przez organy obu instancji i i w zakresie brył budynków mieszkalnych wynoszą 7,51 m, a nie więcej niż 10m jak podano w decyzji Wojewody [...], odległość spornego pomieszczenia gospodarczego wynosi 3,78m, a nie 4m od granicy działki, zaś odległość po skosie pomiędzy otworem drzwiowym pomieszczenia gospodarczego, a otworem okiennym w jego budynku mieszkalnym, której nie przewiduje §12 pkt 2 rozporządzenia, wynosi 7,76m. Nadto skarżący podnosił, iż Wojewoda [...] w swoim uzasadnieniu nie odniósł się do zastrzeżeń z jego odwołania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarga W. P. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialno - prawnym. Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...], który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...], który na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. –Prawo budowlane udzielił G. i J. J. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego wybudowanego na działce ewidencyjnej gruntu A przy ulicy [...] w N. Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Z lektury akt administracyjnych wynika, iż samowolna budowa pomieszczenia gospodarczego nie została zrealizowana całkowicie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) –Prawo budowlane stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy tej ustawy. Przepis ten rozstrzyga kwestię, przepisy jakiej ustawy – od momentu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego należy stosować do spraw, które zostały wszczęte, a nie zakończone decyzją ostateczną przed ich wejściem w życie. Jednocześnie ust. 2 tegoż artykułu przewiduje, iż przepisu art. 48 ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem (01.01.1995 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza zatem, iż w przypadku nie zakończenia inwestycji przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r., jak też nie wszczęcia przed tym dniem postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją ostateczną należy kwalifikować takie sprawy i stosować do nich nie dotychczasowe przepisy lecz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Jednocześnie wskazać należy, iż pod pojęciem obiektu budowlanego, którego budowa nie została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r. należy rozumieć obiekt całkowicie wykończony, jak też i sytuację polegającą na doprowadzeniu budowy do takiego stanu, w którym – przynajmniej w części- było możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Przez zakończenie budowy w znaczeniu techniczno-budowlanym rozumie się natomiast spełnienie przez inwestora warunków przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. O zakończeniu budowy obiektu budowlanego można mówić jedynie wówczas, gdy odpowiada on, warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec legalnej budowy przy zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zakończeniu budowy. Obiekt budowlany winien być w takim stanie, aby mógł zostać przeprowadzony jego odbiór i aby można przekazać go do normalnej eksploatacji (por wyrok NSA z 20.06.1996 r., S.A./Wr 2735/95; Prok. I Pr 1997, Nr 6, s. 49). Zasada ogólną Prawa budowlanego jest obowiązek uzyskiwania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Zamurowanie otworów okiennych i wejściowych, czy też ich wykonanie nie należy do kręgu robót, które nie wymagają uzyskania stosownego pozwolenia budowlanego. Budowa spornego pomieszczenia gospodarczego rozpoczęta została w 1994 r. kiedy wykonano tylko boczne ściany wiaty i dach, zaś dalsze roboty budowlane wykonywane były w 1996 r. Organ I instancji nie ustalił w toku postępowania wyjaśniającego, a organ II instancji uznał te ustalenia za wystarczające, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane po 1995 r., czy dotyczyły one przykładowo prac montażowych, czy też tylko i wyłącznie prac wykończeniowych, które nie wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (tynki i posadzki). Poczynienie takich ustaleń prowadzić będzie dopiero do rozważenia kwestii przepisy jakiej ustawy winny znaleźć zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Organ administracji publicznej stosownie zatem do art. 7 i art. 77 §1 KPA, w toku postępowania administracyjnego, zobowiązany jest pojąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to zatem, iż to organ administracji publicznej, a nie strona postępowania ma obowiązek podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto to organ właśnie administracji publicznej jako podmiot kierujący postępowaniem, a nie strona postępowania, obowiązany jest, zgodnie z art. 77 KPA, w sposób wyczerpujący zebrać, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. (por wyrok WSA w Warszawie z 09. 04. 2004r., II SA 1631/03; podobnie wyrok NSA z 23. 04. 2002r. sygn. akt I SA 274/02; wyrok NSA z 01. 04. 2002r., sygn. akt V SA 115/01) Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Załatwienie zatem sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji opartej na niepełnym stanie faktycznym, a z taka sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowym sporze, jest sprzeczne z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej i narusza art. 7 KPA oraz inne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego normujące sposób dochodzenia do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (m.in. art. 77 § 1, 80 KPA). Stwierdzone uchybienia w zakresie ustaleń stanu faktycznego uniemożliwiają Sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...], Nr [...], z dnia [...]. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż zgodnie z art. 107 § 3 Kpa prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno spełniać szereg wymogów odnośnie treści i formy. W zakresie uzasadnienia faktycznego winno znaleźć się wyjaśnienie okoliczności wskazujących na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ustaleniach stanu faktycznego mieścić się będzie także wyjaśnienie zmierzające do ustalenia faktów i ich znaczenia, a więc również odniesienie się do zarzutów odwołującego się W. P. co do odległości pomiędzy jego budynkiem, a budynkiem inwestorów. W uzasadnieniu decyzji winno znaleźć się bowiem jednoznaczne wyjaśnienie skarżącemu dlaczego jego interpretacja odległości stwierdzonych przez urząd- Starostwo Powiatowe w N. - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa jest niewłaściwa, a prawidłowo przyjęte są odległości wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także czy w istocie w ścianie szczytowej bryły budynku są otwory okienne i jaka jest w istocie ich odległość od spornego pomieszczenia. Wskazanie, co do dalszego postępowania przez organ wynika z powyższych rozważań prawnych. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz. U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.