II SA/Wr 134/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Zygmunt Wiśniewski Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi M. Z. i H. Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] Nr [...] ([...]) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 104 kpa oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) nakazał skarżącym M. Z. i H. Z., jako współwłaścicielom lokalu mieszkalnego usytuowanego na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego w K. Z. przy ul. G. [...], w którym samowolnie wybudowali i podłączyli do przewodu kominowego kominek z wkładem kominkowym, dokonać rozbiórki przedmiotowego kominka oraz doprowadzić przewód kominowy jednoprzewodowy, oznaczony na planie opinii mistrza kominiarskiego z dnia [...]nr [...], do stanu poprzedniego, to znaczy udrożnienia komina poprzez usunięcie blokady kanału samowolnie zamontowanej na poziomie mieszkania zobowiązanych. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w wyniku wszczętego w 2001 r. przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie funkcjonowania przewodów kominowych wydano decyzję, w której zobowiązano współwłaścicieli budynku położonego w K. Z. przy ul. G. [...] do doprowadzenia użytkowanych przewodów do stanu proponowanego przez mistrza kominiarskiego w opinii – protokole z dnia [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że według utrzymanej w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. M. miała odstąpić używany przez siebie komin nr [...] M. i H. Z. Do dnia wydania niniejszej decyzji nie wypełniono tego nakazu, jednak skarżący w 2002 r., po zlikwidowaniu pieców kaflowych, zainstalowali kominek z wkładem kominkowym, podłączając spaliny do przewodu nr [...], do którego nadal podłączony był kocioł centralnego ogrzewania na paliwo stałe W. M. Ze względu na trudności w odprowadzaniu spalin z kominka skarżący we wrześniu 2003 r. dokonali odcięcia przewodu na poziomie własnego lokalu poprzez wstawienie blachy w poprzek kanału dymowego. Oznacza to, że W. M., użytkująca piec c.o. podłączony do tego samego komina, zmuszona jest do zaprzestania korzystania z pieca c.o. na paliwo stałe. Organ I instancji nadmienił przy tym, że W. M. posiada również gazowe ogrzewanie swojego mieszkania, z którego korzysta. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że M. i H. Z. zwracali się do Zakładu Kominiarskiego o wydanie opinii na temat możliwości zamontowania kominka. Mistrz kominiarski w swej opinii z dnia [...]uwzględnił możliwość zainstalowania kominka dopiero po zwolnieniu przewodu przez W. M. Organ podkreślił, że skarżący w tej materii nie mieli dokonanego odbioru przez kominiarza przedmiotowego kominka. W ocenie organu I instancji M. i H. Z. naruszyli części wspólne budynku, w tym elementy konstrukcyjne, do których należy zaliczyć przewód kominowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, gdzie ustawodawca obliguje inwestora, przed przystąpieniem do planowanych robót, do wystąpienia z wnioskiem do właściwego organu, określając w nim rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych. Organ podał, iż nie ustalono, aby inwestorzy zgłaszali swoje przedsięwzięcie w Starostwie Powiatowym w K. Ponadto, powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 1, Powiatowy Inspektor stwierdził, że wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem inwestor przed przystąpieniem do planowanych robót budowlanych winien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji uznał, że w związku z występującym zagrożeniem zdrowia mieszkańców budynku, a także faktem wybudowania kominka bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, niemożliwym jest doprowadzenie przeprowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem i uruchomienie procedury legalizującej to przedsięwzięcie. Decyzją z dnia [...]Nr [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpatrzeniu odwołań M. i H. Z. oraz J. B. reprezentującej W. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że istotą niniejszego postępowania jest wykonanie przez inwestora robót budowlanych z obrazą obowiązujących w tym względzie przepisów. Skarżący bowiem zrealizowali kominek wraz z wkładem kominowym, który podłączyli do przewodu kominowego, który ponadto został odcięty dla innych użytkowników. Organ II instancji podkreślił, że pierwszą i zasadniczą kwestią pozostaje wykonanie przedmiotowych robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnieniem wtórnym, choć nie mniej istotnym, jest pozbawienie innych współwłaścicieli części wspólnych budynku mieszkalnego i możliwości korzystania z przewodu kominowego. Stwierdzając, iż inwestor popadł w kolizję z przepisami Prawa budowlanego i powołując się na art. 29 ust. 2 tej ustawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres wykonanych robót stanowi ingerencję w elementy konstrukcyjne budynku, z czego wynika obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę rodzaj wykonanych robót D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił też stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji prawnej i nałożonych obowiązków. Podał, iż nakaz rozbiórki kominka oraz przywrócenia komina do stanu poprzedniego wynika z faktu, że na skutek robót budowlanych powstało zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego nie dające podstaw do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do treści odwołań organ II instancji stwierdził, iż zamieszczona w nich argumentacja nie jest w stanie wpłynąć na kształt zapadłego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor podniósł, iż skarżący nie kwestionują, że wykonane roboty to samowola budowlana, lecz przywołują okoliczności, którymi się kierowali przystępując do tych robót. Zagadnienia te pozostają poza zakresem badania organu nadzoru budowlanego, którego podstawowym zadaniem jest kontrola przestrzegania przepisów regulujących proces inwestycyjny. Wskazując na powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie istnieją przyczyny do wzruszenia decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję M. Z. i H. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji "ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego". Uzasadniając swoje stanowisko podali, że organ I instancji zakwalifikował wymianę urządzenia grzewczego, jakim był piec kaflowy opalany paliwem stałym na inny rodzaj pieca – wkład pieco-kominka z zamkniętą komorą spalania – jako roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Powołując się na art. 3 ust. 9 podnieśli, że wkład pieco-kominka wraz z obudową nie jest połączony z elementami budynku i stanowi jedynie jego wyposażenie wymienne. Wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 instalowanie urządzeń budowlanych na budynkach nie wymaga pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru wykonania wyżej wymienionego montażu, wywodzili, że organ I instancji nie miał podstaw prawnych do wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem skarżących nakaz doprowadzenia przewodów spalinowych do – jak to określa organ – poprzedniego stanu jest sankcjonowaniem zagrożenia zdrowia mieszkańców budynku, gdyż do jednego przewodu dymowego podłączone były dwa urządzenia – piec kaflowy, a obecnie pieco-kominek w ich mieszkaniu oraz kocioł c.o. na paliwo stałe w piwnicy W. M. W opinii skarżących stwarzało to zagrożenie zatrucia tlenkiem węgla. M. i H. Z. podnieśli, że wcześniejsze postępowanie w tej sprawie zakończono decyzją nakazującą doprowadzenie do właściwego użytkowania przewodu kominowego. Wywiedli, że rozwiązaniem jest – zgodnie z opinią kominiarską – podłączenie do przewodu ich urządzenia grzewczego oraz odłączenie kotła na paliwo stałe W. M.. Podkreślili, iż brak możliwości podłączenia pieco-kominka doprowadziłby do uniemożliwienia im korzystania z jedynego źródła ciepła, bowiem pozostałe przewody kominowe są zajęte przez pozostałych właścicieli mieszkań oraz że W. M. posiada kocioł gazowy c.o. podłączony zgodnie z warunkami technicznymi do oddzielnego przewodu spalinowego, a kocioł na paliwo stałe jest jej rezerwowym źródłem ciepła. Skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z wcześniejszą decyzją Nr [...]Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją Nr [...]i oświadczyli, że ich działanie było spełnieniem obowiązku wynikającego z tej decyzji. M. i H. Z. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem oraz naruszającej ich interes prawny jako właścicieli lokalu mieszkalnego, pozbawiając ich możliwości korzystania z jedynego dostępnego przewodu kominowego, a tym samym uniemożliwiając im ogrzewania mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podnoszone były trafne. Podkreślić przede wszystkim należy, że roboty wykonane przez skarżących nie ograniczały się do likwidacji piecy kaflowych oraz zainstalowania kominka z wkładem kominkowym i podłączenia go do przewodu kominowego w miejscu, w którym uprzednio podłączony był piec kaflowy. Skarżący bowiem oprócz tych robót w późniejszym czasie dokonali odcięcia przewodu kominowego na poziomie własnego lokalu poprzez wstawienie blachy w poprzek kanału dymowego. Rozstrzygając niniejszą sprawę nie można jednak pominąć faktu, że przed podłączeniem kominka z wkładem kominkowym do przedmiotowego przewodu kominowego podłączony był piec kaflowy, przy czym zarówno uprzednio podłączony piec kaflowy, jak również podłączony później w jego miejsce kominek stanowiły jedyne źródło ogrzewania mieszkania skarżących. W tej sytuacji organy administracyjne powinny były w pierwszej kolejności rozważyć, czy zachodzi możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy co prawda podały, że w sprawie tej możliwość taka nie zachodzi, jednak stanowiska tego w należyty i przekonujący sposób nie uzasadniły, a w rozważaniach swych w istocie zupełnie pominęły fakt, że podłączenie kominka nastąpiło w tym samym miejscu, w którym uprzednio podłączony był piec kaflowy. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie wbrew nakazom wynikającym w szczególności z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa organy administracyjne nie wyjaśniły w sposób prawidłowy wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, przy czym powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.