II SA/Wr 134/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skargi E. L. na D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie niewniesienia sprzeciwu co do wykonania robót budowlanych postanawia: odrzucić skargę. E. L. wniosła skargę na niewykonanie przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) czynności nakazanej prawem tj. wniesienia przez ten organ sprzeciwu co do wykonania inwestycji pn. "Budowa skrzyżowania drogi gminnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania terenu symbolem [...] z ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] w Z., inwestycja przewidziana do realizacji na działkach nr [...], [...] i nr [...], [...]... " Wskazując jako podstawę wniesionej skargi przepis art. 64 ust.1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie skarżąca zarzuciła, że organ nadzoru budowalnego, nie wniósł sprzeciwu pomimo, że miał taki obowiązek gdyż wykonanie robót budowlanych w ramach ww. inwestycji naruszało: 1/ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które gwarantowały zapewnienie obsługi komunikacyjnej terenu [...] co do części działki [...], co ostatecznie uniemożliwiło skarżącej dostęp z jej działki do drogi krajowej; 2/ decyzję GDDKiA z dnia [...] gwarantującą skarżącej zjazd tymczasowy do dnia 31 grudnia 2025 r. tj do czasu realizacji drogi publicznej oznaczonej w planie miejscowym jako teren [...]; 3/ inne przepisy w rozumieniu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego tzn. parametry techniczne jakim powinna odpowiadać droga, co stanowi naruszenie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać srogi publiczne i ich usytuowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wykonania czynności w zakresie wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wyjaśnił, że skarżąca w dniu 24 grudnia 2019 r. (pismem z dnia 23 grudnia 2019 r.) wystąpiła o wstrzymanie odbioru opisanej wcześniej inwestycji oraz o dopuszczenie jej do odbioru przy wyznaczeniu terminu kontroli budowy. W dniu 9 stycznia 2020 r. do organu wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy przebudowanego skrzyżowania drogi gminnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...] z ul. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] w Z., wykonanej na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. skrzyżowania drogi gminnej (symbol [...] ) z ul. [...]. Organ wyjaśnił, że po analizie ww. zawiadomienia oraz zatwierdzonego projektu budowlanego poinformował inwestora pismem z dnia 29 stycznia 2020 r., że roboty budowlane polegające na przebudowie drogi krajowej nr [...] obejmujące skrzyżowanie drogi gminnej [...] z ul. [...], wykonane były w granicach pasa drogowego do którego nie mają zastosowania przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Decyzja Wojewody o pozwoleniu na budowę obejmuje swoim zakresem jedynie działki leżące w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], tj. działkę nr [...], [...] i działkę nr [...], [...]. Z tych względów DWINB uznał, że przed przystąpieniem do użytkowania nie istnieje wymóg zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nawet, jeżeli w decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje się informacja o jednym z tych obowiązków. Przywołane przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie tylko w przypadkach, gdy inwestycja dotyczy budowy (tj. wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę) a nie przebudowy obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi, sąd zobligowany jest aby w pierwszej kolejności, zbadać z urzędu jej dopuszczalność. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego bezczynność w zakresie wykonania czynności nakazanej prawem, przez którą uważa wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia robót budowlanych polegających na budowie skrzyżowania drogi gminnej, oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...], znajdującej się w ciągu drogi krajowej z ul. [...] w Z. Uprawnienie do wniesienia skargi skarżąca wywodzi z art. 64 ust.1 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U z 2019 poz. 1464 dalej jako u.w.a.r.w ) wskazując, że zaniechanie organu w dokonaniu tej czynności narusza jej interes prawny przez odmówienie jej ochrony prawnej w zakresie pozbawienia nieruchomości stanowiącej jej własność (na której prowadzi kompleks hotelowo-gastronomiczny) dostępu do drogi krajowej. Wskazać także trzeba, że podstawę do wniesienia sprzeciwu wobec wykonanych robót budowlanych stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (art. 54 i art. 55 tej ustawy), przy czy skarżąca uważa, że obowiązek wniesienia sprzeciwu wynikał z art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy. Wobec jednoznacznie wskazanej przez stronę podstawy złożonej skargi, Sąd przyjął, że wniesiona ona została w trybie art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. Badając dopuszczalność skargi w kontekście ww. przepisów wyjaśnić najpierw trzeba, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 64 ust. 1 stanowi, że przepis art. 63 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy niezespolonej administracji rządowej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2). Odnosząc ww. przepisy do okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, przede wszystkim do wskazanego przez skarżącą przedmiotu bezczynności oraz podmiotu do którego zarzut ten został skierowany, Sąd stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do skutecznego wniesienia skargi. Wskazać należy, że skarga na bezczynność o której stanowi art. 64 ust. 1 w związku z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w. dotyczy ściśle określonych podmiotów, tj. wojewody oraz niezespolonych organów administracji rządowej. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego bez wątpienie nie jest wojewodą i nie zalicza się do grupy organów niezespolonej administracji rządowej. Katalog tych organów określony bowiem został bezpośrednio przez ustawodawcę w art. 56 ust. 1 omawianego aktu i ma on charakter zamknięty. Obejmuje on wszystkie organy administracji niezespolonej, pogrupowane w poszczególnych punktach według przedmiotu ich działalności. Co istotne nie ma wśród nich organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. Tym samym przepis art. 64 ust. 1 ww. ustawy nie znajduje zastosowania do bezczynności organu nadzoru budowlanego co stanowi przeszkodę do wniesienia skargi w tym trybie na wskazany organu. Drugą istotną przyczyną niedopuszczalności skargi jest przedmiot sprawy która podlega kontroli sądowej w wyniku wniesienia skargi przy zastosowaniu art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w. Wykładnia językowa i systemowa tego przepisu – odczytanego przy odpowiednim stosowaniu art. 63 ust. 1 - prowadzi bowiem do wniosku, że stanowi on podstawę do składania do sądu administracyjnego skarg na niewykonywanie czynności nakazanych prawem w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego oraz skarg w sytuacji, gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne w sprawach z zakresu administracji publicznej których przedmiotem jest stanowienie aktów prawa miejscowego, dochodzi do naruszenia praw osób trzecich (por. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2017 r. II OSK 272/17, dostępne w CBOSA nsa.gov.pl). Instytucja sprzeciwu wobec wykonanych już robót budowlanych (czy też wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowanych) regulowana przepisami Prawa budowlanego nie jest natomiast aktem prawa miejscowego lecz stanowi czynność o charakterze indywidualnym konkretyzowanym przez wydanie decyzji administracyjnej. W świetle przedstawionych wyżej uwag stwierdzić należy, że skarga która w niniejszej sprawie wniesiona została na DWINB w trybie art. 64 ust. 1 u.w.a.r.w, nie mieści w zakresie podmiotowym i przedmiotowym tego przepisu i z tych względów jest niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że nawet w przypadku zakwalifikowania przedmiotowej skargi, jako skargi na bezczynność organu polegającą na nie wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji administracyjnej - a więc skargi o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – i tak należałby ją uznać za niedopuszczalną. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest bowiem każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Innymi słowy istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego dla podmiotu wnoszącego skargę, można wywieść określone prawa lub obowiązki. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana inwestycja została już zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę skrzyżowania drogi gminnej (symbol [...] ) z ul. [...] a inwestor dokonał zgłoszenia zakończenia budowy i zamiaru przystąpienia do użytkowania. Istotne zatem jest, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Norma wyrażona przywołanym przepisie ma zastosowanie zarówno do sytuacji, gdy do organu nadzoru budowlanego składany jest wniosek o pozwolenie na użytkowanie, jak też, gdy dokonywane jest jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy. Skoro bowiem ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania wyłącznie do inwestora w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie, to tym bardziej kręgu takiego nie można rozszerzać w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie. Ta ostatnia wydawana jest bowiem w uproszczonej procedurze sprowadzającej się do zgłoszenia zakończenia budowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że okoliczności przytaczane w skardze nie uzasadniają interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi także w omawianym trybie. Nie przysługują jej bowiem uprawnienia strony w uproszczonym postępowaniu zainicjowanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy a w konsekwencji nie przysługuje jej prawo do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tej sprawie. Nie można także pomijać, że warunkiem formalnym skargi na bezczynność o której stanowi art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest uprzednie wniesienie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby takie ponaglenie zostało złożone, zatem nie został także spełniony wymóg wyczerpania, przed wniesieniem skargi, środków zaskarżenia które służą przed organem prowadzącym postępowanie w sprawie (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł o odrzuceniu skargi.