II SA/Wr 1340/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody D. z dnia 23 kwietnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty J. z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]); II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]) Starosta J. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania z dniem 3 grudnia 2001 r. statusu osoby bezrobotnej skarżącej M. B., orzeczonego prawomocną decyzją z dnia 6 grudnia 2001 r. znak [...] Nr [...]. Decyzją z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]) Starosta J., powołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 6 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), uchylił z urzędu prawomocną decyzję z dnia 6 grudnia 2001 r. [...] Nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej M. B. z dniem 3 grudnia 2001 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżąca dokonała rejestracji jako osoba bezrobotna w dniu 3 grudnia 2001 r., uzyskując z tym dniem status osoby bezrobotnej. Starosta podniósł, iż w dniu 14 stycznia 2002 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w J. G. wpłynęła informacja z Urzędu Miasta w P. o posiadaniu przez skarżącą gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych na zasadzie współwłasności z małżonkiem. W tym stanie faktycznym, w ocenie organu, M. B. nie spełniała ustawowej definicji osoby bezrobotnej i dlatego - w związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych mających wpływ na zachowanie statusu osoby bezrobotnej - należało orzec jak na wstępie. Decyzją z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]) Starosta J. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d) i lit. e) w związku z art. 6 pkt 6 lit. a) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 kpa odmówił uznania M. B. za osobę bezrobotną w dniu 3 grudnia 2001 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że z przedstawionych w dniu rejestracji dokumentów wynika, iż skarżąca jest właścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych, co uniemożliwia uznania jej za osobę bezrobotną. W odwołaniu złożonym od decyzji z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] o uchyleniu z urzędu prawomocnej decyzji z dnia 6 grudnia 2001 r. [...] Nr [...] M. B., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 151 § 1 pkt 2, art. 149 § 1, art. 81 i art. 107 kpa poprzez nie wzięcie pod uwagę, że od dnia 20 grudnia 2001 r. skarżąca nie posiada gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych na zasadzie współwłasności z małżonkiem. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2002 r. Nr [...] Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, iż w dniu dokonania rejestracji skarżąca była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe i złożyła wówczas oświadczenie, że nie jest właścicielem bądź posiadaczem takiego gospodarstwa. Wojewoda wskazał, iż na tej podstawie organ I instancji wydał w dniu 6 grudnia 2001 r. decyzję o uznaniu M. B. za osobę bezrobotną i odmowie przyznania jej prawa do zasiłku oraz że decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 18 grudnia 2001 r., natomiast w dniu 20 grudnia 2001 r. sporządzona została w formie aktu notarialnego umowa darowizny, na podstawie której skarżąca przekazała swój udział w gospodarstwie rolnym mężowi. Organ odwoławczy podniósł następnie, iż pismem z dnia 14 stycznia 2002 r. organ I instancji uzyskał z Urzędu Miasta w P. informację, że M. B. w dacie dokonania rejestracji była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o takiej powierzchni, która nie pozwalała na uznanie jej za osobę bezrobotną oraz że na tej podstawie Starosta J. wydał w dniu 17 stycznia 2002 r. postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie, a następnie tego samego dnia wydał decyzję o uchyleniu prawomocnej decyzji z dnia 6 grudnia 2001 r. oraz decyzję o odmowie uznania skarżącej za osobę bezrobotną w dniu 3 grudnia 2001 r. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu organ II instancji przyznał, iż faktem jest, że w zaskarżonej decyzji nie został powołany przepis art. 145 § 1 kpa. Stwierdził jednak, iż decyzja ta wiąże się nierozerwalnie z wydanym wcześniej postanowieniem i powołując się na przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa odnosi się do tego postanowienia. Zdaniem Wojewody nie było też przeszkód, aby w tym samym dniu wydać zaskarżoną decyzję i postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie, gdyż zebrany materiał dowodowy dawał organowi orzekającemu "niezbity stan faktyczny" wynikający z akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że skarżąca miała możliwość złożenia w urzędzie pracy w terminie wcześniejszym umowy darowizny, ponieważ potwierdzała gotowość do pracy w dniu 7 stycznia 2002 r. i sporządzona w dniu 20 grudnia 2001 r. umowa była już w jej posiadaniu. Wskazując na powyższe Wojewoda uznał decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. Na powyższą decyzję M. B. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 151 § 1 pkt 2, art. 149 § 1, art. 81 i art. 107 kpa przez pominięcie, że od dnia 20 grudnia 2001 r. M. B. nie była już współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha wspólnie z małżonkiem, co - w jej opinii - powinno stać na przeszkodzie do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 kpa (a także art. 77 kpa) poprzez nie poinformowanie strony przez organ I instancji w czasie, gdy potwierdzała gotowość do pracy, o skutkach prawnych zamierzonej umowy darowizny. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w jednym dniu, to jest 17 stycznia 2002 r., zostały wydane postanowienie o wznowieniu oraz decyzja w ramach wznowionego postępowania, co - w ocenie strony - wykluczyło jej udział w postępowaniu wznowieniowym. Ponadto w tym dniu skarżąca nie była już współwłaścicielką gospodarstwa rolnego, a w dniu 7 stycznia 2002 r., kiedy to strona zgłosiła się w celu potwierdzenia gotowości do pracy - pominięto fakt darowizny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 151 § 1 pkt 2 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Uchylając w trybie cytowanego przepisu decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem zakwestionowanej decyzji. Uczynić to może po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania według reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które wedle rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, co wynika z treści art. 149 § 2 kpa. Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Takie ukształtowanie przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia ma swoje następstwa co do tego, iż decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowienia rozstrzyga zarówno co do podstaw wznowienia, jak i istotę sprawy administracyjnej. Organ nie wydaje wówczas dwóch odrębnych decyzji, to jest decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, lecz podejmuje w decyzji kończącej wznowienie postępowania dwa rozstrzygnięcia: o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz o istocie sprawy. Wniosek o konieczności wydania jednej decyzji kończącej wznowione postępowanie wypływa zarówno z treści art. 151 § 1 pkt 2 kpa, który wymaga, aby uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy nastąpiło w decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa ("wydaje decyzję: /.../ w której uchyla decyzję dotychczasową /.../ i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy"), jak również z unormowania zawartego w art. 149 § 2 kpa, zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wynika więc z tego, że postanowienie to wszczyna jedno postępowanie, w którym bada się zarówno przyczyny wznowienia, jak i istotę sprawy. Skoro zatem organ administracyjny prowadzi jedno postępowanie w tych kwestiach, to powinno ono zakończyć się wydaniem jednej, a nie dwóch decyzji. Podkreślić przy tym wypada, że art. 151 § 1 kpa reguluje wyczerpująco rodzaje zakończenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co sprawia, iż wyłączone jest podjęcie innej treści rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie. Stanowisko powyższe prezentowane było zarówno w literaturze prawnoadministracyjnej (B.Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1998, s. 750-752; Z.Janowicz, Komentarz, wydanie II, Warszawa 1995, s.360), jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 1994 r. sygn. akt SA/Łd 401/93; z dnia 9 marca 1987 r. sygn. akt II SA 1389-1390/86). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 968/99 (Wspólnota 2001/39/48) trafnie podkreślono, że orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa jedynie o uchyleniu decyzji kwestionowanej w tym postępowaniu, bez jednoczesnego wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy, podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił z urzędu prawomocną decyzję z dnia 6 grudnia 2001 r. [...] Nr [...] o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej M. B. z dniem 3 grudnia 2001 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku i nie rozstrzygnął jednocześnie w tej decyzji o istocie sprawy, to tym samym rażąco naruszył unormowania zawarte w art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 149 § 2 kpa. Unormowania te rażąco narusza także decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Uchybienia powyższego nie może sanować fakt wydania przez organ I instancji tego samego dnia odrębnej decyzji rozpoznającej przedmiotową sprawę co do jej istoty, bowiem - jak wyżej wykazano - rozstrzygnięcie o istocie sprawy powinno nastąpić w tej samej decyzji, w której uchylono po wznowieniu postępowania uprzednio wydaną prawomocną decyzję. Tak więc decyzja Starosty J. z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]) również została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 149 § 2 kpa. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty J. z dnia 17 stycznia 2002 r. Nr [...] (znak: [...]). Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy. W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącej żadnych praw, ani nie nakładały na nią żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku.