II SA/Wr 135/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2007 sprawy ze skargi Cz. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania w sprawie wykonania bruzdy w podłoży betonowym oddala skargę Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne dotyczące wykonania w podłożu betonowym bruzdy o wymiarach 40 cm x 40 cm x 3,00 m na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 260/64, obręb Centrum w D. , uznając, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, że w dniu 11 sierpnia 2006 r. wpłynęło do tut. Inspektoratu pismo Pana C. M. w sprawie dot. sprawdzenia legalności wykonanej bruzdy w podłożu betonowym o wymiarach 40cm x 40 cm x 3,00 m, na działce o nr ew. gruntu [...]. W dniu 06 października 2006 r. dokonano oględzin na ww. posesji. W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce o nr ew. gruntu [...] obręb Centrum przy ścianie garażu znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. gruntu [...] obręb Centrum została wykonana bruzda w posadzce betonowej, która pozostała po rozebranym budynku o następujących wymiarach 18 cm głębokości, 40 cm szerokości i 4,00 m długości. Bruzda została wykonana dla rozsuwanej bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu. W sprawie dotyczącej wykonanego ogrodzenia wraz z dwoma bramami i furtką Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. prowadził postępowanie administracyjne z wniosku Pana C. M pod numerem sprawy [...]. W tej sprawie została wydana decyzja nr [...] w dniu [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne w części wykonanego ogrodzenia gdzie znajduje się brama, dla przesuwania której wykonana została przedmiotowa bruzda. Podstawą umorzenia było to, że organ nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, przy wykonywaniu ogrodzenia. Ponieważ przy granicy z posesjami o nr ew. gruntów [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] i [...] obręb [...]wykonane zostało ogrodzenie, a bruzda została wykonana w celu umożliwienia rozsuwania bramy w ww. ogrodzeniu, należy stwierdzić, że te roboty były częścią składową robót polegających na wykonaniu ww. ogrodzenia, wobec czego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ze stwierdzonego stanu faktycznego dotyczącego wymiarów wykonanej bruzdy, jej umiejscowienia oraz w opierając się na dostarczonych przez skarżącego zdjęciach ściany garażu znajdującego się przy przedmiotowej bruździe organ nie znalazł podstaw do kwestionowania bezpieczeństwa tej ściany. Wobec powyższego organ nie dopatrzył się w tym przypadku naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane co powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania przedmiotowej bruzdy jest bezprzedmiotowe. W odwołaniu wniesionym od opisanej powyżej decyzji C. M oświadczył, że nie zgadza się z zaskarżonym orzeczeniem i uważa je za wydane bez wnikliwego rozpoznania sprawy oraz lakonicznie uzasadnione. Ponadto w ocenie odwołującego się postępowanie zostało przeprowadzone niezgodnie z terminami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i trwało 72 dni, co dowodzi – sygnalizowanej już wcześniej – opieszałości organu. C. M zarzucił również, że w trakcie oględzin nie dokonano zmierzenia "odległości w jakiej została wykonana bruzda" ani nie ustalono, czy głębokość wykopu ma taką samą wartość na całej długości, czy w określonym miejscu, bowiem w jego ocenie wzrasta ona wraz z długością. Zarzucił przy tym, że nie było możliwe jego osobiste uczestnictwo w wizji lokalnej i ten fakt powoduje wątpliwości co do prawidłowości dokonanych pomiarów, tym bardziej, że nie przytoczono żadnych przepisów mówiących o tego typu pracach przy fundamentach ściany nieruchomości sąsiadującej ani nie wyjaśniono, czy w ogóle takie prace są zgodne ze sztuką budowlaną. W dalszej części odwołania C. M poddał w wątpliwość zasadność stwierdzenia powiatowego organu nadzoru budowlanego, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a dotyczącego braku podstaw do "kwestionowania bezpieczeństwa ściany". Zdaniem odwołującego się istnieją poważne obawy o bezpieczeństwo ściany jego nieruchomości, tym bardziej, że szczególnie w okresie zimowym woda i mrozy mogą powodować erozję czyli dokonywać zmian w fundamencie ściany. Formułując ten zarzut C. M przytoczył w odwołaniu treść art. 78 kpa, sugerując jednocześnie, że co do powyższej okoliczności powinien zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 grudnia 2006r. Nr [...], powołując w podstawie prawnej tego orzeczenia przepis art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w toku dokonanych w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie czynności procesowych ustalono, że inwestorzy – A. i M. R. zrealizowali na przedmiotowej nieruchomości ogrodzenie wraz z dwoma bramami i furtką. Co do ww. robót budowlanych organ I instancji prowadził odrębne postępowanie administracyjne i po ustaleniu, że ogrodzenie nie znajduje się od strony ulic, placów czy dróg publicznych, decyzją z dnia [...]., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie. Ustalono, że będąca przedmiotem obecnego postępowania bruzda w podłożu betonowym, wykonana została na potrzeby rozsuwanej bramy wjazdowej znajdującej się w ogrodzeniu. Mając zatem na uwadze, że roboty niniejsze były częścią składową robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia, nie wymagały one dla swej legalności pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Po analizie tak ustalonego materiału dowodowego w sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z dnia [...]r., Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie wykonania bruzdy w podłożu betonowym, na działce nr [...] w D. . Odnosząc się następnie do wniesionego w sprawie odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, a w przedstawionej w tym zakresie argumentacji wyjaśnił, że jak niespornie wykazuje materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, roboty budowlane związane z wykonaniem przez A. i M. R. bruzdy w podłożu betonowym na potrzeby obsługi bramy ogrodzeniowej, nie naruszają przepisów obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, w szczególności zaś nie wymagały one dla swej prawidłowości uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Powyższe ustalenie jednoznacznie przesądza o niemożności prowadzenia w stosunku do inwestorów postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Jednocześnie za taką oceną stanu faktycznego przesądza okoliczność, że przedmiotowa bruzda wykonana została jako element służący do obsługi bramy wjazdowej w ogrodzeniu, które to ogrodzenie wykonane zostało w zgodzie z przepisami ustawy - Prawo budowlane. Wobec tak kształtującego się materiału dowodowego, postępowanie w niniejszej sprawie podlega obligatoryjnie umorzeniu jako bezprzedmiotowe, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższy wywód jednoznacznie wyklucza zasadność zarzutów odwołania, które ograniczają się jedynie do kwestionowania ustaleń organu I instancji, bez jednoczesnego przedłożenia jakichkolwiek dowodów, potwierdzających stanowisko odwołującego się. Jednocześnie należy wyjaśnić, że organ nadzoru budowlanego nie posiada możliwości do podjęcia działań w sytuacji realizacji robót budowlanych w sposób nie powodujący naruszenia ustawy - Prawo budowlane, chociażby powodowałoby to subiektywne odczucie zakłócenia w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej, należącej do odwołującego się. Biorąc pod uwagę wyżej powiedziane organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Prawidłowość tej decyzji została zakwestionowana przez C. M poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi C. M wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy art. art. 28, 29, 39 i 50 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisy art. art. 7, 77 § 1, 89 i 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając żądanie skargi wskazał, że zarówno organ I instancji jak i odwoławczy nie wyjaśnił całości sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącego. Przede wszystkim w sposób niezrozumiały i bezpodstawny podzielił postępowanie na trzy części. Organy te nie uwzględniły faktu, że oprócz wykonania murowanego ogrodzenia, w budynku należącym do państwa Rosiaków został wybity otwór drzwiowy oraz wykonany został wykop prowadzący do tych drzwi. Wobec uznania organów decyzyjnych roboty wymagały zgłoszenia w trybie 30 dni przed ich rozpoczęciem lub też uzyskania przez inwestora wcześniejszego pozwolenia na budowę stosownie do art.29 ust 1 p 23 w zw. z art.30 Pr.Budowl. Wykonane ogrodzenie przylega do placu który jest miejscem publicznym niezabudowanym ogólnie dostępnym. Roboty budowlane zostały wykonane również na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zatem zgłoszenie prowadzenia tych prac wymagało uzyskania zezwolenia Wojew. Konserwatora Zabytków. Postępowanie takie stanowi naruszenie art. 39 ustawy – Prawo budowlane. Organ I instancji nie wstrzymał wykonania robót mimo iż zgłoszenie inwestora nastąpiło faktycznie w trakcie trwania tych prac tuż przed ich zakończeniem a tym samym naruszono przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Wykonanie przez inwestora bruzdy o głębokości 40 cm biegnącej wzdłuż ściany bocznej nieruchomości skarżącego, ma istotny wpływ na pogorszenie stanu technicznego ściany i trwałości fundamentów. W czasie opadów gromadzi się tam woda. Przez wykonanie tego wykopu naruszona została granica przemarzania fundamentów która dla terenu Dolnego Śląska wynosi 80 cm. Skarżący wskazał ponadto, że do tylnej ściany jego nieruchomości została bez zgody skarżącego dobudowana ściana bez zadaszenia, co przy opadach powoduje przemakanie i zawilgocenie tylnej ściany tej nieruchomości. Jednocześnie budowa tej ściany uniemożliwiła skarżącemu dostęp do tylnej ściany jego nieruchomości uniemożliwiając w ten sposób jej konserwację i remont. Ponadto w uzasadnieniu skargi C. M zarzucił naruszenie art. 7 ; 35 § 3 ; 77 i 89 § 2 kpa polegające na - nie wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób pomijający słuszny interes skarżącego - nie załatwienie sprawy w ciągu jednego miesiąca - nie wyczerpujące zebranie i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie - nie przeprowadzenie rozprawy w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron, a było to potrzebne do wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 7 marca 2007r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i odwołał się do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Dodatkowo ponownie wskazał, że wykonanie przez inwestorów bruzdy w podłożu betonowym na potrzeby obsługi bramy ogrodzeniowej nie narusza przepisów obowiązującej ustawy – Prawo budowlane i nie wymagało dla swej prawidłowości uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Ustalenie to przesądza jednoznacznie o niemożności prowadzenia w stosunku do inwestorów postępowania w trybie nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił ponadto, że za taką oceną przemawia także to, że przedmiotowa bruzda wykonana została jako element służący do obsługi bramy wjazdowej w ogrodzeniu, które zrealizowane zostało zgodnie z przepisami ustawy – Prawo budowlane. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 października 2007r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./. Działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w art. 4 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracji publicznej, działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego w zasadzie cel tego postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym następuje bowiem poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowana w sposób odmienny niż przed wszczęciem postępowania. Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą /decyzyjną/. W literaturze przedmiotu w etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. ustalenie, czy w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia istnieje obowiązująca norma prawna /np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006/. Powinność tę postrzegać należy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 kpa sankcjonującego przypadek podjęcia orzeczenia na podstawie błędnych ustaleń co do obowiązywania normy prawnej /por. wyrok WSA z dnia 14 kwietnia 1988r. sygn. akt III SA 979/87, niepubl./. Natomiast brak w systemie prawa odpowiedniej dla przedmiotu sprawy normy prawnej umożliwiającej właściwemu organowi nałożenie obowiązku lub nadanie uprawnienia eliminuje powinność merytorycznego załatwienia sprawy, bowiem wyłącza możliwość odniesienia okoliczności faktycznych w niej istniejących do konkretnego przepisu prawa i ocenienia tej relacji. Dla takich sytuacji ustawodawca przyjął obowiązek niemerytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej poprzez umorzenie postępowania w niej prowadzonego jako bezprzedmiotowego /np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16/, tzn. takiego, w którym brak jest jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Odnosząc to do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy uznać – podzielając pogląd organów orzekających w postępowaniu instancyjnym, że brak jest konkretnej podstawy materialnoprawnej dla kształtowania sytuacji prawnej osób, które wykonały przedmiotową bruzdę. Zdaniem Sądu – niezależnie od tego, że legalność wykonania bruzdy była już oceniona w postępowaniu właściwego organu nadzoru budowlanego zakończonym ostateczną decyzją z dnia 1 września 2006r. Nr 221/2006 – wykładnia logiczna i funkcjonalna obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane nie daje podstaw dla uznania, że wykucie w powstałej po wcześniej rozebranym budynku podłodze betonowej bruzdy umożliwiającej rozsuwanie bramy wjazdowej do garażu podlega przepisowi art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie zostało też uwzględnione w wyczerpującym katalogu zawartym w art. 29 i art. 30 powołanej ustawy. W takich okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzut pominięcia w postępowaniu instancyjnym dowodu z opinii biegłego na okoliczność ewentualnego niekorzystnego wpływu wykonanej bruzdy na sąsiednią ścianę, bowiem nie jest to okoliczność istotna w sprawie. Gwarancji dla ochrony własności w zakresie oczekiwanym przez skarżącego należy bowiem poszukiwać w przepisach prawa cywilnego, a nie prawa budowlanego. Ponadto – odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 35 kpa – Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że uchybienie terminom w tym przepisie określonym nie jest naruszeniem, które odpowiada kryteriom przyjętym w przepisie art. 145 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie może skutkować uwzględnieniem skargi. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, zgodnie z art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. H.B. 15.12.2007r.