II SA/Wr 135/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. S. na pismo Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udzielenia wyjaśnienia w związku z żądaniem stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi leśnej postanawia: odrzucić skargę. Jak wynika z doręczonych Sądowi akt administracyjnych, G. S. pismem z dnia 21 listopada 2016 r. – powołując art. 241 k.p.a. – wniósł o wszczęcie przez Wojewodę D. z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] o zmianie decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe" – Nadleśnictwu W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi leśnej w Leśnictwie G.. W odpowiedzi na to pismo Wojewoda D. pismem z dnia [...] r. nr [...], skierowanym do G. S., wskazał, że G. S. nie był stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty, lecz wnioskując do Wojewody o podjęcie działania z urzędu w powyższej sprawie wskazał na rażące naruszenie prawa, a konkretnie przepisu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), polegające na nieprawidłowym określeniu obszaru oddziaływania powyższego obiektu. Zdaniem wnioskodawcy działki nr 112/1 oraz 276 znajdują się w obszarze oddziaływania powyższej inwestycji, jednak ich właściciele nie brali udziału w postępowaniu, zakończonym kwestionowaną decyzją, czym z kolei organ pierwszej instancji miał naruszyć przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Oceniając pod kątem zasadności wszczęcia postępowania przedstawioną argumentację Wojewoda D. w piśmie z dnia [...] r. przywołał treść art. 156 § 1 k.p.a. i omówił istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Wojewoda stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Starosta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny, który w swoich rozwiązaniach zawierał rezygnację z wykonania części inwestycji, położonej na działkach nr 267, 266, 269. Ponadto organ pierwszej instancji skreślił ustalenia, zawarte w punktach 4 i 5 pierwotnej decyzji oraz na nowo ustalił obszar oddziaływania obiektu, położony na działkach nr 274/2, 277, 275, 249, 161, i dla tak zakreślonej inwestycji udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Pozostałą część decyzji z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. pozostawił bez zmian. Wojewoda stwierdził, że wskazane przez G. S. okoliczności nie kwalifikują się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji i nie mają wpływu na ocenę naruszenia prawa pod kątem przesłanek nieważnościowych. Zasugerowane przez G. S. pominięcie stron postępowania przez Starostę W., jak i istnienie okoliczności, które nie były znane organowi w dacie wydania decyzji mogą być kwalifikowane jako przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (zob. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.). Analiza dostarczonych do Wojewody D. akt postępowań Starosty W., zakończonych kwestionowaną przez G. S. decyzją, nie dała również podstaw do stwierdzenia prawdopodobieństwa, by decyzja tego organu z dnia [...] r. nr [...] była obarczona którąkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie godząc się z treścią przytoczonego pisma Wojewody D. z dnia [...] r., G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze wskazano, że zaskarżone pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. W ocenie G. S. Wojewoda rozstrzygnął sprawę "pismem", żeby zamknąć skarżącemu drogę sądową. Skarżący zarzucił, że Wojewoda bez przeprowadzenia postępowania dokonał oceny co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, czym naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 63 Konstytucji RP, art. 227 k.p.a. oraz art. 61a k.p.a., a także naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie, wskazując między innymi, że będące przedmiotem skargi pismo Wojewody D. z dnia [...] r. nie stanowi żadnego z wymienionych w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktu podlegającego kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych. W szczególności pismo to, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Zdaniem Wojewody pismo to ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie istoty sprawy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty W., jak i w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Pismo to zawiera informację i pouczenie skarżącego co do charakteru podanych przez niego okoliczności i ewentualnych możliwości wzruszenia wskazanej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Wojewoda podkreślił, że skarżący pismem z dnia 21 listopada 2016 r. zwrócił się do Wojewody D. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Skoro zatem skarżący wniósł o wszczęcie postępowania z inicjatywy samego organu ("z urzędu"), to brak było podstaw do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wszczęcia tego postępowania z urzędu, w formie postanowienia, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Wojewoda dodał, że zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Nawet hipotetycznie przyjmując, iż kwestionowane pismo Wojewody D. stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to stwierdzić należy, że skarżący nie wyczerpał przewidzianego prawem trybu zaskarżenia, przez co nie dochował wymogu określonego w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie do Sądu wpłynęło pismo G. S. z dnia 13 marca 2017 r., w którym wskazał on, z jakich względów należałoby stwierdzić nieważność decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący podkreślił, że jego pismo z dnia 21 listopada 2016 r. powinno zainicjować postępowanie nadzwyczajne, a obecnie Sąd powinien zobowiązać Wojewodę D. do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zauważyć przy tym trzeba, że charakter prawny działania administracji zastosowanego w konkretnym przypadku nie zależy od nazwy nadanej temu działaniu, ale od jego cech, pozwalających zakwalifikować działanie do określonego katalogu rodzajowego. W konsekwencji o tym, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postanowieniem, czy też inną formą działania ma decydować przepis prawa wskazujący na przesłanki działania, jego właściwą formę i skutki (por. postanowienia NSA z dnia 11 lipca 1984 r., SA/Wr 309/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 61, i NSA z dnia 17 września 1984 r., II SA 1080/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 73). Zgodzić się też należy, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, z. 9-10, poz. 169, z glosą J. Borkowskiego). Zdaniem Sądu przywołane poglądy odnieść można do niniejszej sprawy, ponieważ Wojewoda D. pismu z dnia [...] r. nie nadał tytułu, który pozwoliłby stwierdzić, czy jest ono jednym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Jednakże pismo to w swojej treści zawiera zwroty pozwalające uznać, że ma cechy postanowienia, w którym Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...], co oznacza, że pismo to jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu nie ma słuszności Wojewoda D., twierdząc w odpowiedzi na skargę, że skoro skarżący wniósł o wszczęcie postępowania z inicjatywy samego organu ("z urzędu"), to brak było podstaw do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wszczęcia tego postępowania z urzędu, w formie postanowienia. Wnioskowi temu przeczy treść art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem przepis ten nie jest ograniczony wyłącznie do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek strony, ale może być zastosowany także do odmowy wszczęcia postępowania z urzędu. Wniosek ten wynika z analizy systematyki przepisów k.p.a., ponieważ art. 61a tej ustawy nawiązuje do art. 61, który w § 1 stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Skoro zatem postępowanie można wszcząć na żądanie strony lub z urzędu, to także odmówić wszczęcia postępowania można wobec żądania strony lub z urzędu. Uwzględniając powyższe, w realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że pismo Wojewody D. z dnia [...] r. jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania i w myśl art. 61a § 2 k.p.a. służyło od niego zażalenie. Jak zaś wynika z akt sprawy i treści odpowiedzi na skargę G. S. zażalenia na to postanowienie nie wniósł, co oznacza, że nie wyczerpał on służących mu w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia. W tym stanie rzeczy należało uznać skargę wniesioną w niniejszej sprawie za wniesioną bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Zatem skarga na obecnym etapie jest niedopuszczalna i jako taka na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Nie można jednak pominąć, że zaskarżone pismo nie zawierało pouczenia o tym, że służy od niego zażalenie, tymczasem w myśl art. 112 k.p.a. błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia) co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych dla niej konsekwencji. W niniejszej sprawie skarżący nie został przez organ pouczony o służącym mu środku zaskarżenia. Dlatego też zastosowanie w sprawie może znaleźć art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, że w razie uchybienia terminu (np. do wniesienia zażalenia) należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika natomiast, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest data uzyskania przez zainteresowaną osobę wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Zdaniem Sądu rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu następuje w dacie rozstrzygnięcia o ujemnym skutku procesowym uchybienia terminu. Za takie rozstrzygnięcie bez wątpienia należy uznać niniejsze postanowienie Sądu o odrzuceniu skargi. Zatem w niniejszej sprawie doręczenie G. S. odpisu niniejszego postanowienia Sądu otwiera skarżącemu możliwość złożenia Wojewodzie D. prośby o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na pismo (będące postanowieniem) z dnia [...] r. W świetle powyższego, ocena zarzutów podniesionych na obecnym etapie przez skarżącego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. W szczególności zaś niemożliwe było wskazanie przez Sąd Wojewodzie D. kierunku rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145a p.p.s.a., ponieważ przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w razie uwzględnienia skargi. Tymczasem skargę należało odrzucić, o czym postanowiono jak w sentencji.