II SA/Wr 135/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 31 grudnia 2024 r. nr 231/2024 w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ II instancji, Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy punkt 1.2 decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ I instancji, Dyrektor ZL) w którym udzielono na rzecz spółki M. Sp. z o.o., z/s w W. (dalej jako "inwestor") pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach, polegające na korzystaniu z wód w stawach [...], [...], [...], [...] i [...], zlokalizowanych na terenie działek [...], [...], [...], obręb G., gmina N. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 14 listopada 2022 r. organ I instancji, po rozpoznaniu wniosku inwestora, wydał na jego rzecz pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód obejmujące użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach polegające na: 1. poborze wody z rowu melioracyjnego [...], za pomocą istniejącej zastawki, zlokalizowanej na działce nr [...], ob. G., gm. N., poprzez istniejący staw nr [...], zlokalizowany na dz. Nr [...], [...] i [...], ob. G., gm. N. (...), do napełniania 5 stawów po ich całkowitym opróżnieniu (...), do uzupełniania strat po parowaniu (...), 2. Korzystaniu z wód w stawach [...], [...], [...], [...] i [...] znajdujących się na działce nr [...], [...] i [...] (...), 3. Odprowadzaniu wody ze stawu nr [...] (kompleksu stawów) do rowu odprowadzającego , za pomocą istniejącego mnicha spustowego, zlokalizowanego na dz. Nr [...] (..). Odwołanie od punktu I.2 decyzji (korzystanie z wód w stawach nr [...], [...], [...], [...] i [...]) wniósł Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ś. (dalej jako: "strona skarżąca" lub Nadleśnictwo), zarzucając naruszenie art. 34 pkt 2 w zw., z art. 398 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "p.w.") poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód wobec działki, na której nie występują zbiorniki wodne oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a.) poprzez dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym, poprzez przyjęcie, że na działce nr [...], ob. G., gm. N. znajdują się stawy wodne, podczas gdy na tej działce nie ma żadnych zbiorników wodnych. Zarzucono również naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej części decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka nr [...] jest gruntem leśnym, na którym nie ma wyodrębnionego stawu ani zbiornika wodnego. Grunt ten jest porośnięty drzewostanem, którego wiek sięga kilkudziesięciu lat. Na gruncie tym znajdują się wyłącznie groble stawów [...], [...] i [...]. W ocenie odwołującego, groble, jako urządzenia melioracji wodnych nie stanowią "wód znajdujących się w stawach lub rowach". Oznacza to, iż organ wydając pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód obejmujące użytkowanie wód znajdujących się w stawach i rowach nie mógł objąć swoją decyzją działki [...], na której znajdują się wyłącznie groble i brak tam jakichkolwiek wód. Jednocześnie odwołujący zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z ewidencją gruntów, działka [...] została zaliczona do użytków gruntowych jako las. Natomiast stosownie do art. 7 ust 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele inne niż rolne i leśne- gruntów leśnych stanowiący własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody "Ministra odpowiedniego ds. ochrony środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. Utrzymując we mocy zaskarżoną część decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w szczególności zawarte w Dziale IX "Zgoda wodnoprawna", rozdział 2 "Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych". Dalej organ wywodził, że z operatu wodnoprawego oraz załącznika graficznego do operatu, tj. "Planu urządzeń wodnych", przedstawionego na kopii mapy zasadniczej wynika, że na działce nr [...] znajdują się częściowo groble stawów nr [...], [...], [...] i [...]. W sposób wyraźny zaznaczone są groble tych urządzeń, które całościowo na planie tworzą kompleks sąsiadujących ze sobą stawów. Organ wyjaśnił przy tym, ze wbrew twierdzeniom odwołania, groble nie stanowią urządzeń melioracji wodnych, o których mowa w art. 197 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne. W przytoczonym przepisie wymienione zostały urządzenia, które zaliczono do melioracji wodnych o ile służą one celom określonym w art. 195 ww. ustawy. Oznacza to, że groble, o których mowa w zaskarżonej decyzji musiałyby służyć regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Natomiast omawiane w sprawie groble - jak wynika z załączonego planu sytuacyjnego, stanowią nasypy ziemne służące rozdzieleniu stawów. Dalej podniesiono, że inwestor posiada już pozwolenie wodnoprawne, wydane decyzją Starosty Dzierżoniowskiego, z dnia 01.10.2012 r., na m.in. korzystanie z wód obejmujące pobór wód z rowu melioracyjnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], obręb G., do zasilania stawu oraz piętrzenie wody w stawie rybnym zlokalizowanym na terenie działki nr [...] obręb G. Natomiast w ramach objętego zaskarżoną decyzją postępowania planowane jest zasilanie kolejnych stawów, które funkcjonują w systemie paciorkowym. Przedmiotowe obiekty stanowią element przedwojennej trasy spacerowo-wycieczkowej po D. (wzmiankowane jako stawy rybne od 1626 r.). Ponadto z załączonego do operatu "Opisu prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającej określeń specjalistycznych" wynika, że teren objęty zaskarżoną decyzją zlokalizowany jest na obszarze chronionym Natura 2000 [...], na którym dodatkowo zlokalizowane są 3 pomniki przyrody. Z załączonego do akt sprawy organu I instancji pisma z dnia 24.09.2020 r., znak [...], Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we Wrocławiu wynika, że zakres planowanych prac, tj. uprzątnięcie liści i gałęzi oraz min. pobór wód z rowu [...] na potrzeby zasilania kolejnych 5 stawów (bez konieczności wykonania nowych urządzeń oraz wycinki drzew) nie powinien znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W odniesieniu do dalszych zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja jest pozwoleniem z zakresu gospodarki wodnej, a nie z zakresu gospodarki gruntami. Nie upoważnia więc do korzystania z gruntów leśnych na cele nieleśne. Zgodnie z art. 393 ust. 4 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Oznacza to, że samo uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie rozstrzyga o prawie do terenu nim objętego i nie uprawnia do korzystania z tego terenu. Podmiot uprawniony z takiej decyzji musi zatem we własnym zakresie zapewnić sobie dostęp do nieruchomości niezbędny do korzystania z uprawnień wynikających z pozwolenia, w przeciwnym razie nie będzie mógł wykorzystać przyznanego pozwoleniem wodnoprawnym uprawnienia. Jeżeli w przedmiotowej sprawie udostępnienie gruntu z uwagi na leśny charakter wymaga uwzględnienia warunków określonych w ustawie o lasach, to takie warunki powinny zostać uwzględnione. Nie obejmują one jednak dopuszczalności wydania pozwolenia wodnoprawnego, ale już etapu jego wykonania. Podmiot, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne musi uzgodnić z właścicielem nieruchomości możliwość korzystania z terenu objętego pozwoleniem, już na etapie, gdy znane są warunki pozwolenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Nadleśnictwo zarzuciło naruszenie: 1) art. 34 pkt 2 w zw. z art. 389 pkt 2 p.w. poprzez wydanie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód wobec działki, na której nie znajdują się zbiorniki wodne; 3) art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach; 4) art. 7, 77 w zw. z ar,. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie przez organ wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności czy brak na działce nr [...] zbiorników wodnych (a wyłącznie występowanie grobli), ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 5) art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ogólnikowe rozpoznanie odwołania, bez analizy zarzutów skarżącego i nieodniesienie się w konsekwencji do wszystkich podnoszonych w odwołaniu; 6) art. 8 k.p.a. poprzez brak przyczynienia się organu do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważanie zasady dotyczącej pogłębiania zasady zaufania obywateli do organów państwa. Powołując się na powyższe zarzuty Nadleśnictwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że ustawa Prawo wodne reguluje własność wód i gruntów pokrytych wodami (art. 2 p.w.) oraz zasady gospodarowania nimi. Tymczasem teren działki nr [...] nie jest pokryty wodami, znajdują się na niej wyłącznie groble, zatem pozwolenie wodnoprawne nie mogło obejmować jej powierzchni. Wskazano również, że według ewidencji gruntów i budynków, działka ta stanowi grunt leśny. Stąd, jak podniesiono, zmiana jej przeznaczenia na grunty nieleśne wymaga uzyskania zgody Ministra odpowiedniego ds. ochrony środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. Fakt, że zgodnie z art. 393 ust. 4 p.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości, nie zmienia okoliczność, że jego wydanie może w sposób znaczny determinować dalszy sposób korzystania z gruntu przez jego właściciela. Wskazać należy bowiem, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego może z biegiem czasu uniemożliwić prowadzenie na przedmiotowej działce nr [...] zadań gospodarki leśnej, w tym prowadzenie wycinki, z którą związane jest poruszanie się po gruncie maszyn o wysokim tonażu, czy też korzystanie przez firmy wykonujące prace związane z wycinką drzew z urządzeń i maszyn zasilanych paliwami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przedmiotem kontroli jest wskazana wyżej decyzja Dyrektora RZGW dotycząca udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie strony skarżącej okoliczność, że udzielone pozwolenie objęło również powierzchnię działki nr [...], pokrytą groblami, ale nie wodami, przesądza o niedopuszczalności podjęcia takiego aktu. Zgodnie z art. 389 ust.2 p.w. na szczególne korzystanie z wód wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Natomiast stosownie do treści art. 34 pkt 2, zwykłe korzystanie z wód obejmujące użytkowanie wody w rowach i stawach, jest szczególnym korzystaniem z wód. Jak wynika z akt sprawy, inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego polegające na użytkowanie wód znajdujących się w rowie [...] oraz w 5 istniejących stawach rekreacyjnych, poprzez staw nr [...] na potrzeby kolejnych stawów, na terenie hotelu [...] w G. Inwestycja polega na rozpoczęciu korzystania i użytkowania istniejącego zespołu stawów, przy czym zostaną wykonane niezbędne roboty polegające na uprzątnięciu terenu z liści i gałęzi, które utrudniają przepływ pomiędzy urządzeniami. Jak wynika z operatu wodnoprawnego, w tym zamieszczonych w nim fotografii, wniosek dotyczy kompleksu stawów, oddzielonych groblami i tworzący w ten sposób jednej połączony kompleks. Inwestor zamierza objąć pieczą i użytkowaniem cały kompleks. W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji objęły udzielonym pozwoleniem także fragment działki nr [...], na którym zlokalizowane są groble stawów nr [...], [...] i [...]. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że nie stoi to w sprzeczności z przywoływanym przez stronę skarżącą art. 2 p.w., zgodnie z którym Ustawa reguluje sprawy własności wód oraz gruntów pokrytych wodami, a także zasady gospodarowania tymi składnikami jako mieniem Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja bezsprzecznie uregulowała zasady korzystania z wód, należących do zwartego kompleksu stawów, opisanych w złożonym wraz z wnioskiem operacie wodnoprawnym. Przywołany przepis nie uzależnia możliwości orzekania przez organy gospodarki wodnej od statusu terenu, objętego decyzją. Z orzeczeń obu instancji wynika jasno, ze aby spowodować prawidłowy przepływ wody pomiędzy 6 stawami i gospodarować nim, pozwolenie obejmować musi teren całego kompleksu wodnego, również groble pomiędzy zbiornikami. Prawidłowo także wskazały organy, że fakt ten nie jest jednoznaczny z udzielaniem jakiegokolwiek prawa inwestorowi do terenu objętego pozwoleniem – to czy będzie w stanie zrealizować uprawnienia wynikające z udzielonego pozwolenia, będzie zależało od uzgodnień dokonanych pomiędzy inwestorem a właścicielem terenu – w tym ze stroną skarżącą. Nie może to być jednak przedmiotem rozstrzygnięcia w pozwoleniu wodnoprawnym, pozostaje to bowiem w sferze uprawnień i zobowiązań cywilnoprawnych. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku zgody właściwego ministra na zmianę użytkowania gruntu na nieleśny. Jak stanowi art. 7 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1a oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, dalej ustawa o ochronie gruntów), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisu tego nie stosuje się do terenów, dla których planu miejscowego nie sporządza się. Z kolei według art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. Zastosowanie wskazanych wyżej procedur przekształceniowych uwarunkowane jest przeznaczeniem dotychczasowego gruntu leśnego na cel nieleśny, to znaczy, w świetle art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustaleniem innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. A contrario, jeżeli w danym przypadku nie dochodzi do zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na nieleśny, czyli użytkowanie leśne zostaje zachowane, to procedura przekształcenia nie znajdzie zastosowania. Z ustawowej definicji wynika, że las to grunt pokryty roślinnością leśną (lub przejściowo jej pozbawiony), o określonej minimalnej powierzchni, przeznaczony do produkcji leśnej. To także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty przez określone istotne dla gospodarki leśnej obiekty. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Gospodarka leśna oraz trwale zrównoważona gospodarka leśna mają zakres szerszy niż tylko produkcja leśna. Innymi słowy produkcyjne funkcje lasu mieszczą się w tramach gospodarki leśnej, jednak jej nie wyczerpują. Z definicji gospodarki leśnej wynika niezbicie, że oprócz np. powiększania zasobów leśnych, ochrony lasu czy pozyskiwania drewna, mieści ona realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Produkcyjne funkcje lasu, czy produkcja leśna, to te wartości, te zasoby, które las wnosi dla środowiska przyrodniczego, dla ludności, dla gospodarki, nauki, edukacji. Zdaniem Sądu określenie produkcji leśnej (produkcyjnych funkcji lasu) należy traktować szeroko, bo dają ku temu wyraźne podstawy przepisy prawa leśnego. Już ubocznie trzeba podkreślić, że jednym z celów trwale zrównoważonej gospodarki leśnej jest ochrona wód powierzchniowych i głębinowych (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o lasach). Wypowiedzi przyrodników i ekologów o związkach między lasami a utrzymaniem zasobów wodnych, i szerzej, klimatu, są notoryczne, co także skłania Sąd do poszukiwania takiej płaszczyzny prawnej dla niniejszej sprawy, która ochronę wód będzie łączyła, a nie przeciwstawiała, ochronie lasów. Stąd, w ocenie Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany użytkowanie gruntu na nieleśny. Warto też podnieść, że skarżący nie wskazuje żadnych precyzyjnych argumentów w kwestii przeszkód dla prowadzenia produkcji (gospodarki) leśnej, wskazując jedynie na hipotetyczne możliwe utrudnienia w prowadzeniu produkcji leśnej w przyszłości, jak wjazd ciężkimi maszynami na przedmiotowy teren. Tymczasem – jak wskazano wcześniej – możliwy kształt i sposoby korzystania przez inwestora z terenu należącego do strony skarżącej, musi być przedmiotem porozumienia zawartego pomiędzy tymi stronami. W porozumieniu tym strona skarżąca winna zadbać o zapewnienie kontynuacji gospodarki leśnej i swych interesów. Odnośnie do zarzutów w zakresie braków w uzasadnieniu decyzji obu instancji wydanych w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu również nie mogły one doprowadzić do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Artykuł 107 k.p.a. wskazuje uzasadnienie faktyczne i prawne jako elementy decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu organ prawidłowo skonstatował, że pozwolenia umożliwia gospodarowanie wodami na terenie kompleksu stawów połączonych groblami, jednak jego wykonywanie jest kwestią przyszłą, zależną od uzgodnień z właścicielami terenu objętego pozwoleniem. Decyzja nie powoduje konieczności zmiany przeznaczenia gruntu w związku z udzieleniem zgody na szczególne korzystanie z wód w stawach i w rowie, co należy uznać za odniesienie się do stanowiska skarżącego sformułowanego w odwołaniu. W konsekwencji nie można, zdaniem Sądu, przyjąć, że organ II instancji naruszył art. 107 § 3 k. p. a. dotyczący uzasadnienia faktycznego decyzji. Jest ono zwięzłe, ale wystarczające. Uzasadnienie prawne, zdaniem Sądu, jest trafne, i opiera się na odpowiednich podstawach. Mając to wszystko na względzie, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. Sąd zdecydował o oddaleniu skargi.