II SA/Wr 1361/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Prezydent Miasta Ś. - działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz.230 ze zm.), w ówczesnym brzmieniu tego ostatniego przepisu - stwierdził wygaśnięcie, z dniem 1 lutego 2002 r., trzech decyzji wydanych w dniu [...], o numerach: [...], [...] i [...], zezwalających A Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na sprzedaż - w sklepie spożywczym przy ul. K. [...] w Ś. - napojów alkoholowych w pełnym asortymencie, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ decyzyjny stwierdził, że Spółka miała obowiązek wniesienia kolejnej opłaty za korzystanie z zezwoleń alkoholowych do dnia 31 stycznia 2002 r. wraz z pisemnym oświadczeniem o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku 2001 (art. 11 ust. 4 - a nie, jak podał organ pierwszej instancji, art. 18 ust. 8 pkt 5 - ustawy przeciwalkoholowej). W dniu 31 stycznia 2002 r. strona dokonała, za pośrednictwem banku, wpłaty z tego tytułu, w kwocie [...]. Analizując obowiązujące w dacie wydania pierwszoinstancyjnej decyzji brzmienie art. 111 ustawy przeciwalkoholowej, Prezydent Ś. uznał, że wpłata została dokonana w niewłaściwej wysokości. Spółka uwzględniła bowiem wartość alkoholu sprzedanego w 2001 r. odrębnie dla każdego z posiadanych zezwoleń alkoholowych i uiściła opłatę w jej bazowej (podstawowej) wysokości. Tymczasem - w ocenie organu - opłata powinna być naliczona z uwzględnieniem ogólnej wartości alkoholu sprzedanego przez stronę w 2001 r. Wartość ta wyniosła - zgodnie z przedłożonym przez Spółkę oświadczeniem – [...], co przekracza założony przez ustawodawcę pułap [...], według wartości tej waluty na dzień 31 grudnia 2001 r. W tym dniu 1 euro odpowiadał wartości 3,4708 zł, zgodnie z kursem kupna walut obcych, ogłaszanym przez NBP (60.000 x 3,4708 zł = 208.248 zł). Skoro strona przekroczyła wartość sprzedaży napojów alkoholowych ponad poziom wyznaczony w ustawie przeciwalkoholowej - wywodził dalej organ pierwszej instancji - opłata podstawowa powinna być w tym wypadku podwyższona o 300%, stosownie do art. II1 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Po dokonaniu stosownych wyliczeń, Prezydent Ś. przyjął, że strona powinna uiścić kwotę [...]. Zdaniem Prezydenta Ś., dokonując wpłaty kwoty mniejszej niż należna, Spółka nie wykonała ciążącego na niej obowiązku uiszczenia opłaty za korzystanie z zezwoleń alkoholowych do dnia 31 stycznia danego roku kalendarzowego, co - w świetle art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy przeciwalkoholowej - spowodowało wygaśniecie wszystkich posiadanych przez stronę zezwoleń. Potwierdzenie tego faktu, poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwoleń alkoholowych, uzasadnione było brzmieniem art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania Spółki A, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1361/02 Kolegium przyjęło, że skoro ustawodawca nakazuje pobierać stosowną opłatę od posiadanego zezwolenia, zasady naliczania opłat w związku z wartością sprzedanego alkoholu w roku poprzednim winny dotyczyć każdego posiadanego zezwolenia oddzielnie i oddzielnie też dla każdego z rodzajów alkoholu powinna być ustalana wartość sprzedaży osiągnięta w roku ubiegłym. Skoro zatem strona dokonała naliczenia wysokości opłat za posiadane zezwolenia według tej właśnie zasady i wniosła tak naliczona opłatę w terminie do 31 stycznia 2002 r., brak było podstaw do wydania decyzji o wygaśnięciu posiadanych przez nią zezwoleń. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. Prokurator Okręgowy w Ś., wnosząc o uchylenie zakwestionowanego orzeczenia, któremu zarzucił, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 11 ust. 1-3 i art. 18 ust. 8 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przez przyjęcie błędnego poglądu, iż wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych, przesądzająca o ewentualnej zwyżce zależnej opłaty rocznej, nie jest wyznaczona łącznie dla całej sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży, lecz oddzielnie dla poszczególnych grup napojów alkoholowych. Po przedstawieniu stanu faktycznego i przytoczeniu brzmienia art. 111 ust. 2 i 3 ustawy antyalkoholowej, skarżący wywodził, że przesłanką stosowania stawki opłaty, bądź to w wersji podstawowej, bądź w wersji podwyższonej, jest wielkość sprzedaży napojów alkoholowych w poprzednim roku, w danym punkcie sprzedaży. Z cytowanych przepisów wynika więc, iż przy ustalaniu opłat rocznych poszczególnych punktów sprzedaży napojów alkoholowych należy brać pod uwagę ogólną wartość sprzedaży wyrobów alkoholowych tego punktu. Jeżeli zostaje przekroczony wskazany przez ustawodawcę próg wartości sprzedaży takich wyrobów w pojedynczym punkcie sprzedaży, wzrastają - w skali przewidzianej przez samego prawodawcę - opłaty płacone za wszystkie posiadane zezwolenia. Strona skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 2073/98 oraz na poglądy Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia), jak i PARPA zajęły stanowisko identyczne z tym, jakie zaprezentowano w skardze. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zakwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Biorąc pod uwagę dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj- 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1361/02 nymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych wywodach - w skrócie - jako p.s.a. Należy podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium dokonywanej oceny legalności tej działalności stanowi przede wszystkim - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. - stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego łub procesowego przez organy administracji (lub niedopatrzenie się takich naruszeń). Zdaniem składu orzekającego Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowany. Sporne między stronami jest natomiast zagadnienie zasad obliczania opłaty należnej za korzystanie w każdym następnym roku kalendarzowym z posiadanych przez przedsiębiorcę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, w stanie normatywnym obowiązującym w marcu i w kwietniu 2002 r., kiedy to ferowane były orzeczenia. Strona skarżąca jest zdania, że podstawę tę powinna stanowić wartość sprzedaży obliczana globalnie dla danego punktu sprzedaży, podczas gdy strona przeciwna przyjęła za podstawę obliczeń wartość sprzedaży ustalaną oddzielnie dla poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. W obecnie obowiązującym stanie prawnych kwestia nie budzi już wątpliwości. Ustawodawca opowiada się już jednoznaczne za drugim z podanych rozwiązań (art. 11' ust. 9 ustawy przeciwalkoholowej w aktualnym brzmieniu tego przepisu), co stanowić może dodatkowy argument wynikający z wykładni historycznej. Za oddaleniem skargi przemawiały jednak - także w stanie prawnym obowiązującym w okresie podejmowania zaskarżonej decyzji, kiedy to należało przesądzić kwestię wysokości opłaty należnej od Spółki A - następujące względy. W pierwszym rzędzie wypada zwrócić uwagę na to, że zezwolenia na detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych wydawane były (i wydawane są nadal) oddzielnie, w odniesieniu do poszczególnych rodzajów tych napojów (okoliczność tę wyeksponował także - trafnie - organ odwoławczy). Wynika to niedwuznacznie z brzmienia art. 18 ust. la obowiązującego we wspomnianym okresie oraz z treści obecnego art. 18 ust. 3 ustawy przeciwalkoholowej. Przepis art. 111 ust. 2 ustawy przewidywał (i dalej przewiduje) konieczność obliczenia pierwszej opłaty osobno w odniesieniu do każdego udzielonego zezwolenia, przy czym podstawa ustalenia tej opłaty nie była (i także obecnie nie jest) jednolita dla zezwoleń na detaliczną sprzedaż poszczególnych asortymentów napojów alkoholowych. Przedsiębiorca może przy tym uzyskać tylko jedno, dwa lub wszystkie trzy zezwolenia dla prowadzonego punktu sprzedaży i to w różnym czasie, a także niekoniecznie na identyczne okresy. Wszystkie wymienione dotychczas okoliczności uzasadniają wniosek, iż każde udzielone zezwolenie alkoholowe powoduje powstanie osobnego stosunku prawnego. Teza ta, mająca - w ocenie Sądu -przesądzające znaczenie dla sprawy - zwłaszcza wobec nieprecyzyjnego sformułowania analizowanego przepisu w okresie podejmowania swoich rozstrzygnięć przez organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie - odnosiłaby się nawet do takich przypadków, gdy przedsiębiorca uzyskał dwa lub wszystkie wyróżniane 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1361/02 normatywnie typy zezwoleń w jednej tylko, zbiorczej decyzji, co w dawnej praktyce organów miało miejsce. Na kanwie dopiero co sformułowanej tezy wypada konsekwentnie przyjąć, że na podmiocie, który dysponuje nie tylko jednym zezwoleniem na sprzedaż alkoholu w tym samym punkcie sprzedaży, ciążą dwa (lub trzy) obowiązki uiszczania opłat za korzystanie z tych zezwoleń w każdym kolejnym roku kalendarzowym. Obowiązki te są jednak niezależne od siebie, jako że każdy z nich wynika i powinien być wykonywany w ramach odrębnego stosunku prawnego, tak jak i w ramach każdego z tych stosunków przysługuje przedsiębiorcy uprawnienie do regulowania - według własnego uznania - wielkości sprzedaży napojów alkoholowych określonego rodzaju, co będzie miało wpływ na wysokość kolejnych opłat. Przedstawiony kierunek wykładni znajduje dodatkowe wsparcie w samym sformułowaniu art. 111 analizowanej ustawy, jako że w poszczególnych ustępach tego artykułu mowa - konsekwentnie - o "opłacie" (liczba pojedyncza), odnoszonej zresztą osobno do każdego z zezwoleń. W stanie prawnym obowiązującym w rozważanym okresie, pewne wątpliwości mogło nasuwać użycie przez ustawodawcę w art. II1 ust. 3 sformułowań: "punkt sprzedaży" (w pierwotnym brzmieniu tego przepisu ustawodawca posłużył się w tym zakresie terminem "placówka") oraz "wyroby alkoholowe", co mogło sugerować - przy zastosowaniu samej tylko wykładni językowej - zamiar powiązania podwyższonej opłaty z wartością sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych, obliczoną globalnie dla danej placówki. Taki właśnie kierunek interpretacji przyjął Prezydent Ś. oraz Prokurator Okręgowy w Ś. Zdaniem składu orzekającego, dzięki użyciu przytoczonych zwrotów ustawowych ustawodawca nawiązywał jedynie - także w tamtym czasie - do sytuacji, gdy przedsiębiorca posiadał więcej niż jedno zezwolenie, dotyczące tego samego punktu sprzedaży. Dzięki temu oczywiste było, że żaden z poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, na sprzedaż których podmiot miał zezwolenie, nie powinien być pomijany przy ustalaniu wysokości opłaty należnej z tytułu korzystania z tych zezwoleń. Natomiast sama możliwość podwyższenia opłaty dotyczyła - zgodnie z poprzednio przedstawiona argumentacją - wyłącznie opłaty jednostkowej, należnej za korzystanie z poszczególnego zezwolenia, jeżeli nastąpiło przekroczenie założonego limitu sprzedaży danego asortymentu napojów alkoholowych. Godzi się wreszcie zauważyć, że ustalanie w analizowanym okresie należnej opłaty z uwzględnieniem globalnej wartości sprzedażnego alkoholu i podwyższenie wszystkich jednostkowych opłat należnych od każdego posiadanego przez przedsiębiorcę zezwolenia, gdy w placówce przekroczony został łączny limit sprzedaży, prowadziłby do nieuzasadnionego, nierównego traktowania poszczególnych przedsiębiorców. Skutkowałoby bowiem koniecznością automatycznego podwyższenia wysokości kolejnych opłat, niezależnie od tego, w której grupie napojów alkoholowych przekroczono limit. Ponadto, przy takim sposobie obliczeń, należałoby również uwzględnić np. wartość sprzedaży w poprzednim roku kalendarzowym także tych napojów alkoholowych, w odniesieniu 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1361/02 do których wygasło już zezwolenie uprawniające do ich sprzedaży. Taki zabieg nie znajduje zaś uzasadnienia, zważywszy choćby tylko tę okoliczność, że przedsiębiorca może się przecież ubiegać o wydanie nowego zezwolenia, które będzie już jednak podlegać osobnej opłacie, w wysokości stawki bazowej przewidywanej w art. II1 ustęp 2 ustawy. Przyjęty przez Sąd kierunek wykładni art. 111 ustawy przeciwalkoholowej, w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania przez organ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonej decyzji, odmienny od stanowiska NSA zajętego w wyroku powołanym przez stronę skarżącą znajduje dodatkowo wsparcie - na co zwrócono już uwagę we wcześniejszym fragmencie wywodów - w kierunku zmian, jakich dokonał legislator w rozważanym przepisie. Według ustępu 4 analizowanego artykułu, pisemne oświadczenie o wartości sprzedaży ma już obecnie dotyczyć "poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych" (poprzednio mowa była - ogólnie - o wartości sprzedaży "napojów alkoholowych"). Dalej, po myśli art. 11 ust. 6 ustawy przeciwalkoholowej, jeżeli wartość sprzedaży "poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych" nie przekroczyła poziomu określonego w ust. 5, przedsiębiorca uiszcza opłatę według stawki bazowej. Wreszcie, w ust. 9 tego samego artykułu przesądzono już ostatecznie, iż wartość sprzedaży "należy obliczać oddzielnie dla każdego rodzaju napojów alkoholowych". W ocenie Sądu, dokonując wspomnianych zmian ustawodawca wyeliminował jedynie wątpliwości wynikające z nie dość jasnego, wcześniejszego uregulowania rozważanych kwestii, nie zmieniając jednak samej zasady obliczania opłat, obowiązującej w tym samym kształcie od momentu wprowadzenia do ustawy interpretowanego przepisu. W świetle przytoczonej argumentacji należało skargę oddalić, uwzględniając dyspozycję zawartą w art. 151 p.s.a., jako że - zdaniem Sądu - nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia wchodzących w rachubę przepisów ustawy przeciwalkoholowej.