II SA/Wr 137/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 marca 2006r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s we W. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie powołanie przedstawiciela organizacji ekologicznej do składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. oddala skargę. W dniu [...] Zarząd Województwa D., na podstawie art. 413 ust. 5 pkt 7 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) i art. 41 ust. 1 ustawy o Samorządzie Województwa (Dz. U. z 2001roku, Nr 142, poz.1590 ze zm.), podjął uchwałę nr [...] w sprawie powołania przedstawiciela organizacji ekologicznych do składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej we W. W § 1 przedmiotowej uchwały Zarząd określił, że powołuje do składu Rady Nadzorczej P. Ś. - przedstawiciela organizacji ekologicznych wybranego spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie Województwa D. i cieszącego się poparciem największej ich liczby. W piśmie z dnia [...] Stowarzyszenie A wezwało, na podstawie art. 34 ust 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Zarząd Województwa D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie przedmiotowej uchwały z dnia [...] wskazując w uzasadnieniu, iż Pan P. Ś. pełni funkcję dyrektora Zarządu Parków Krajobrazowych i choć ustawa Prawo ochrony środowiska nie zabrania wprost, aby przedstawicielem organizacji ekologicznych była osoba pełniąca funkcje w administracji publicznej, jednak za takim wnioskiem przemawia wykładnia funkcjonalna tego przepisu, który zakłada budowę składu Rady na zasadzie reprezentacji różnych interesów i punktów widzenia. Stowarzyszenie zauważyło, iż powołana ustawa ustala dużą reprezentację organów administracji, oraz- niejako dla przeciwwagi- niewielką reprezentację organizacji ekologicznych oraz samorządu gospodarczego. Zdaniem Stowarzyszenia ich przedstawiciele powinni być niezależni od organów administracji, gdyż tylko w takim przypadku nie są narażeni na ewentualny konflikt interesów i mogą wypełniać rolę przypisana im przez ustawodawcę. Pełnienie funkcji przedstawiciela tych organizacji przez osobę funkcjonująca w strukturze administracji publicznej- w ocenie Stowarzyszenie- stawia pod znakiem zapytania prawidłowe wypełniane tej ustawowej roli, dlatego funkcja przedstawiciela organizacji ekologicznych nie powinna być pełniona przez osoby, które pełnią jakiekolwiek funkcje w administracji publicznej (tak rządowej jak i samorządowej) w dziedzinie ochrony środowiska. Stowarzyszenie podkreśliło, iż z opublikowanej na stronach internetowych Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. informacji z dnia [...] dotyczącej wyboru kandydatów na Przedstawiciela ekologicznych organizacji pozarządowych do składu Rady Nadzorczej WFOŚiGW we W. wynika, iż Komisja Wyborcza uznała 60 głosów organizacji ekologicznych, z czego zdecydowaną większość bo aż 36 otrzymał Pan K.S., zaś Pan P. Ś. otrzymał 11 głosów, a zatem w sposób oczywisty fałszywa jest informacja zawarta w Uchwale Zarządu Województwa, że Pan P.Ś. cieszy się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych. W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Województwa D. odmówił uwzględnienia zarzutów Stowarzyszenia i wskazał, że ustawa Prawo ochrony środowiska nie określa wymogów, jakie powinien spełniać członek rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu - przedstawiciel organizacji ekologicznych wybrany spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszących się poparciem największej ich liczby (art. 413 ust. 7 ustawy). Organ podkreślił, iż w art. 413 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska ustawodawca wskazał, że funkcji członka rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu nie mogą pełnić wojewoda, wicewojewoda oraz członkowie zarządu województwa i jest to jedyny przepis tej ustawy zawężający krąg osób mogących wchodzić w skład rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu, rozszerzająca wykładnia tego przepisu nie jest dopuszczalna i nie może być podstawą unieważnienia uchwały Zarządu nr [...] z dnia [...]. Zdaniem Zarządu twierdzenie, iż członkiem rady nie może być osoba pełniąca funkcję w administracji publicznej w oparciu o wykładnię systemową przepisu art. 413 prawa ochrony środowiska nie jest zasadne, wykładnia systemowa nie może prowadzić do wniosków sprzecznych z wykładnią językową przepisu oraz do wprowadzenia zakazu (poszerzenia katalogu, zakazów) wykraczającego poza katalog określony przez ustawodawcę. W ocenie organu prawo ochrony środowiska nie nakłada na zarząd województwa obowiązku powołania kandydata cieszącego się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych lecz spośród kandydatów cieszących się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych. Zarząd podniósł, iż z pośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje ekologiczne Pan P. Ś. i Pan K. S. cieszyli się poparciem największej ich liczby, w tej sytuacji Zarząd Województwa Dolnośląskiego był uprawniony dokonać wyboru członka rady spośród tych dwóch kandydatów. Organ przyznał, iż użyty w przedmiotowej uchwale zapis "cieszącego" zamiast "cieszących" (tak jak jest w ustawie Prawo ochrony środowiska) spowodowała, iż w tym zakresie uznaję za zasadną krytyczną uwagę Stowarzyszenia A, jednakże nie skutkuje to nieważnością uchwały, bowiem uchwała ta zostanie w tym zakresie sprostowana, tak aby jej zapisy odpowiadały zapisom Prawa ochrony środowiska. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Stowarzyszenie A zarzucającej przedmiotowej uchwale naruszenie art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001roku Prawo ochrony środowiska wniosło o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie powtórzyło argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i dodało, iż powołanie do Rady Nadzorczej WFOŚiGW we W. przedstawiciela organizacji ekologicznych leży w kompetencji zarządu województwa, jednak- zdaniem Stowarzyszenia- organ ten nie ma swobody wyboru spośród kandydatów zgłoszonych przez uprawnione organizacje lecz musi wybrać spośród kandydatów cieszących się poparciem największej liczby uprawnionych organizacji. Stowarzyszenie podkreśliło, iż intencją tego przepisu było wymuszenie pewnego zorganizowania się ruchu ekologicznego, tak aby wyłonić kandydata mogącego rzeczywiście reprezentować opinie organizacji ekologicznych i kluczową rolę odgrywa tutaj kryterium najbardziej demokratyczne tzn. liczba organizacji popierających danego kandydata. Odwołując się do stwierdzeń zawartych w opinii dr J. J. na temat "Powoływania przedstawicieli organizacji ekologicznych w skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej" z dnia [...] (stanowiącej załącznik do skargi) strona skarżąca podniosła, iż jeśli liczba organizacji popierających danego kandydata przewyższa znacząco liczbę organizacji popierających innego lub innych kandydatów, to w istocie jest to kryterium jedyne i dlatego też nie można przyjąć, że w przypadku gdy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - jeden z kandydatów uzyskał ponad trzykrotnie większe poparcie niż inny, to obaj należą do grona kandydatów legitymujących się największym poparciem. Zdaniem skarżącego stowarzyszenia należało przyjąć, iż tylko jeden kandydat spełnił przesłanki z art. 413 ust. 5 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż zastosowanie innej wykładni tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że każdy spośród kandydatów cieszący się poparciem więcej niż jednej organizacji ekologicznej musiałby zostać uznany za cieszącego się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych, niezależnie od tego jaka różnica głosów dzieliłaby go od kandydata, który uzyskał 36 na 60 wszystkich listów popierających. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że zaskarżana uchwała powoduje tak istotne zniekształcenie celu i funkcji przepisu 413 ust. 5 pkt 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska, że z całą pewnością można mówić o jego naruszeniu. Stowarzyszenie zauważyło, iż przepis ten zakłada bowiem, że skład rady nadzorczej zbudowany jest na zasadzie reprezentacji różnych interesów i punków widzenia, i ustawodawca określił szczegółowo, jakie organy, organizacje i instytucje mają być reprezentowane uznając, iż każda z nich pełni nieco inną rolę w ochronie środowiska, a każda jest na tyle ważna, że powinna być reprezentowana. Zdaniem Stowarzyszenia w intencji ustawodawcy dopiero takie ukształtowanie składu rad nadzorczych stanowi gwarancję, iż fundusze będą wypełniały swoje zadania związane z finansowaniem ochrony środowiska w sposób odzwierciedlający zróżnicowanie potrzeb w tym zakresie i pod obiektywną kontrolą, dlatego oprócz reprezentantów administracji rządowej i samorządowej w radzie nadzorczej wojewódzkiego funduszu ma więc zasiadać przedstawiciel organizacji niezależnych od organów administracji publicznej i niepowiązanych ze strukturami administracji publicznej żadnymi więzami zależności, a osoba będąca przedstawicielem organizacji ekologicznych w składzie rady nadzorczej musi być niezależna od organów administracji publicznej, gdyż tylko w tym przypadku nie jest narażona na ewentualny konflikt interesów, a także istnieje pewność, że owa osoba prezentuje w istocie stanowisko organizacji ekologicznych. Stowarzyszenie podkreśliło, iż kandydat powołany przedmiotową uchwałą do składu rady nadzorczej nie spełnia warunku powołanego wyżej warunku niezależności, gdyż dyrektora zespołu parków krajobrazowych, zgodnie z art. 24a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, powołuje i odwołuje wojewoda kierując się przy tym opinią wojewódzkiej komisji ochrony przyrody, a D. Zespół Parków Krajobrazowych jest, zgodnie z załącznikiem nr 2 do Statutu D. Urzędu Wojewódzkiego, jednostką organizacyjną podporządkowaną Wojewodzie D. (Zarządzenie nr 346 Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 grudnia 2001 r. w sprawie nadania Statutu Dolnośląskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu we Wrocławiu - Dz. U. Woj. Dol. Nr 16, poz. 418 ze zm.), co zdaniem Stowarzyszenia jednoznacznie wskazuje, iż dyrektor zespołu parków krajobrazowych znajduje się w stosunku podległości służbowej do wojewody, a w strukturze administracji pełni przy tym zadania związane z ochroną środowiska, a więc pokrywające się z zakresem; działania zarówno wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska, jak i organizacji, które ma reprezentować w radzie nadzorczej. W ocenie strony skarżącej trudno wyobrazić sobie, aby osoba zajmująca się zawodowo ochroną środowiska w famach administracji rządowej mogła jednocześnie bezstronnie reprezentować interesy organizacji ekologicznych - zwłaszcza, jeśli w grę wchodzi decydowanie o przeznaczaniu środków finansowych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej u.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. na uchwały wydawane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska. W myśl art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169) jedynym kryterium kontroli zaskarżonej uchwały jest ocena pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej uchwały stanowił art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w którym uregulowana została procedura wyboru przedstawiciela organizacji ekologicznych do rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Powoływanie (i odwoływanie) członka rady nadzorczej funduszu- przedstawiciela organizacji ekologicznych leży w kompetencji zarządu województwa, który powinien uwzględniać w tym względzie stanowisko organizacji ekologicznych (art. 413 ust. 6 powołanej ustawy). Zgodnie zaś z art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, przedstawiciel organizacji ekologicznych wybierany jest spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszących się poparciem największej ich liczby. Z treści cyt. wyżej przepisu z art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wynika, iż uprawnieniem zarządu województwa nie jest jedynie powołanie (zatwierdzenie) kandydata cieszącego się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych, ale ma on prawo wyboru przedstawiciela z spośród tych kandydatów, którzy cieszą się poparciem największej liczby takich organizacji. Na marginesie zauważyć należy, iż dopiero zmiana przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska (ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. określiła nowe zasady wyłaniania przedstawiciela organizacji ekologicznych do składu rady nadzorczej funduszu stanowiąc, iż "w skład rad nadzorczych wojewódzkich funduszy wchodzą: (...) przedstawiciel organizacji ekologicznej zgłoszony przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa i cieszący się poparciem największej ich liczby (art. 413 ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska)". Wskazać przy tym należy, że omawiana ustawa Prawo ochrony środowiska, oprócz przesłanki legitymowania się poparciem organizacji ekologicznej działających i posiadających struktury organizacyjne na terenie danego województwa nie określa wymogów, jakie powinien spełniać kandydat na przedstawiciela organizacji ekologicznych w składzie rady nadzorczej funduszu. Przepis art. 413 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi jedynie, iż funkcji członka rady nadzorczej wojewódzkiego funduszu nie mogą pełnić wojewoda, wicewojewoda oraz członkowie zarządu województwa Niesporne jest w sprawie, że po przeprowadzeniu prawidłowej procedury wyborczej okazało się, iż 11 organizacji ekologicznych udzieliło poparcia P.Ś., 36 organizacji poparło K. S., a na pozostałych 13 kandydatów wysłano pojedyncze listy popierające. Skoro tak, to w świetle art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy Prawo ochrony środowiska Zarząd Województwa D. miał podstawę do wybrania i powołania do składu Rady Nadzorczej Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej P.Ś., jako że spełniał on wymogi określone tym przepisem. Po pierwsze - został zgłoszony przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie danego województwa. Po drugie- był jednym z dwóch kandydatów cieszących się poparciem największej liczby organizacji ekologicznych. Cytowany przepis art. 413 ust. 5 pkt 7 ustawy pozwalał Zarządowi (przyznał Zarządowi prawo) na dokonanie wyboru spośród określonej grupy kandydatów, przedstawiciela do składu Rady Nadzorczej Funduszu. Wprawdzie, jak to już wyżej Sad zauważył, w § 1 skarżonej uchwały stwierdzono, iż "Zarząd powołuje do składu Rady Nadzorczej P.Ś. - przedstawiciela organizacji ekologicznych wybranego spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje działające i posiadające struktury organizacyjne na terenie Województwa D. i cieszącego się poparciem największej ich liczby", ale w świetle powyższych ustaleń przyjąć należy, iż użyte pojęcie "cieszącego" jest oczywistą omyłką, które to uchybienie nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Ustosunkowując się zaś do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 lipca 2005 r. (II SA/Sz 674/04), którego odpis skarżące Stowarzyszenie złożyło w trakcie rozprawy na poparcie swojego stanowiska, wskazać należy, iż orzeczenie to zostało wydane na tle stanu faktycznego innego niż istniejący w niniejszej sprawie. Z treści powołanego wyroku wynika, iż podstawowym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej w tamtej sprawie uchwały w przedmiocie powołania przedstawiciela organizacji ekologicznych były stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieprawidłowości w procedurze kwalifikowania i liczenia głosów poparcia dla poszczególnych kandydatów. Nie sposób nie zauważyć, iż jest to zupełnie inna sytuacja niż ma to miejsce w niniejszej sprawie. Niezasadny jest również zarzut skarżącego Stowarzyszenia, iż P.Ś. jako Dyrektor Zarządu Parku Krajobrazowego nie mógł zostać powołany na członka Rady Nadzorczej Funduszu. Jak wskazano powyżej jedyną negatywną ustawową przesłanką mogłoby być pełnienie przez niego funkcji wojewody, wicewojewody lub członka zarządu województwa (art. 413 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska). Za niedopuszczalną należy uznać zaprezentowaną przez stronę skarżącą wykładnię funkcjonalną art. 413 ustawy Prawo ochrony środowiska rozszerzającą krąg podmiotów, które nie mogą pełnić funkcji członka rady nadzorczej funduszu jako przedstawiciel organizacji ekologicznych, o osoby zajmujące stanowisko w administracji publicznej. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu, do czego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego nie wykazała, by akt ten wydano z naruszeniem przepisów prawa. Brak zatem było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi i z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 u.p.s.a., orzekł jak w sentencji.