II SA/Wr 137/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki tarasu o konstrukcji drewnianej wraz z konstrukcją wsporczą i schodami, zlokalizowanego na istniejącym stropodachu części warsztatowej, lukarny zlokalizowanej od strony północnej budynku oraz wiatrołapu przylegającego do lukarny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 5 września 2011 r., nr [...]; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 10 listopada 2010 r., nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd przyjął następujący stan faktyczny sprawy: Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 20 grudnia 2011 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 5 września 2011 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, którą nakazano A. B. – inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbudowie (o taras i wiatrołap zlokalizowany w poziomie tarasu) i nadbudowie (o dodatkowe pomieszczenie nad istniejącą połacią dachową) części mieszkalnej budynku przy ul. T. [...] we W. – rozbiórkę: 1) tarasu o konstrukcji drewnianej wraz z konstrukcją wsporczą i schodami, zlokalizowanego na istniejącym stropodachu części warsztatowej ww. budynku mieszkalno-usługowego (od strony północnej), 2) lukarny zlokalizowanej od strony północnej budynku (połaci dachowej wraz ze ścianami zewnętrznymi ww. lukarny), 3) wiatrołapu przylegającego do ww. lukarny, zlokalizowanego w poziomie wykonanego tarasu - jako wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał wszystkie czynności procesowe jakie były wykonane przez organ I instancji. Wskazał również, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ i instancji wywiódł, że taras wraz z wiatrołapem powstał ok. 2004-2005 r., co znajduje potwierdzenie w zeznaniach świadków i stron postępowania, natomiast nadbudowę o dodatkowe pomieszczenia mieszkalne, nad istniejącą połacią dachową budynku przy ul. T. [...] we W. wykonano w latach 1997-1999, jak wskazał inwestor w protokole z oględzin, co zostało potwierdzone przez stronę postępowania. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z rozbudową o taras i wiatrołap w poziomie poddasza oraz nadbudową nad istniejącą połacią dachową części mieszkalnej budynku przy ul. T. [...] we W. i nałożył na A. B. – inwestora ww. robót budowlanych obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy; 1) zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności ww. budowy (rozbudowy, nadbudowy) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w przypadku braku m.p.z.p, 2) 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem osoby sporządzającej projekt budowlany o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie kolejnym postanowieniem z dnia 3 marca 2011 r. (nr [...]) organ I instancji, na wniosek inwestora, przedłużył termin do dnia 25 maja 2011 r. na dostarczenie wymaganych dokumentów. Następnie, PINB pismem z dnia 26 maja 2011 r. zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ I instancji zawiadomił strony o zamiarze wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji PINB wydał w dniu 5 września 2011 r. kwestionowaną decyzję nr [...] o nakazie rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od powyższej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że skarżący A.B. dokonał samowolnej rozbudowy ( o taras i wiatrołap) przedmiotowego budynku oraz jego nadbudowy w związku z realizacją robót budowlanych polegających na wykonaniu lukarny nad istniejącą połacią dachową. Organ stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku bezsporne jest, że roboty budowlane powstały w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, realizacja tych prac nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Stan, w którym inwestor wykonuje roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę jest stanem społecznie niepożądanym, a działanie takie narusza normy prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawy prawo budowlane. Ustawodawca przewidział jednak możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Pierwszym etapem legalizacji samowoli jest zobowiązanie inwestora przez organ nadzoru budowlanego, w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia określonych w przywołanym przepisie dokumentów. Przedłożenie stosownych dokumentów traktowane jest jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej, tj. ustalenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Spełnienie przez inwestora tych przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (w przypadku budowy w toku), lub gdy budowa jest zakończona decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku niezastosowania się zobowiązanego do obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego, organ zobowiązany jest, w myśl art. 48 ust. 4 powołanej ustawy, do nakazania w drodze decyzji rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W niniejszej sprawie, jak stwierdził organ odwoławczy, inwestor pomimo iż skorzystał z możliwości przesunięcia terminu określonego postanowieniem, to mimo wszystko nie przedłożył w wyznaczonym terminie organowi nadzoru budowlanego żadnego z trzech dokumentów, o których jest mowa w postanowieniu nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r. Ponadto Prezydent W. postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2011 r. nr 2/2011 odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności wykonanych robót ustaleniami m.p.z.p. Konsekwencją niezastosowania się przez inwestora do nałożonego przez organ obowiązku jest nakazanie rozbiórki wykonanych robót. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącego zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo w zakresie dokonania kwalifikacji wykonanych robot budowlanych skutkujących zastosowaniem w odniesieniu do wszystkich zrealizowanych robót sankcji wskazanej w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego; 2) art. 48 ust. 1,2 i 3 w związku z ar. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, wynikające z błędnej wykładni i nakazanie rozbiórki w odniesieniu do robót budowlanych, których realizacja nie doprowadziła do wybudowania obiektu lub jego części, a tym samym błędne przyjęcie dopuszczalności przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48 p.b. w sytuacji, gdy część robót została zrealizowana w toku prowadzenia budowy budynku mieszkalno-usługowego, który został zgłoszony do odbioru w połowie 1998 r.; 3) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, iż wykonane przez skarżącego roboty budowlane zrealizowane zostały w ramach samowoli budowlanej i w oderwaniu od robót wykonanych przez skarżącego w oparciu o uzyskane decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę; 4) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 8, 11, 12 § 1, 75 § 1 oraz art. 77 k.p.a.. polegające na naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności, poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 5) art. 6 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie w omawianej sprawie obowiązującej normy prawnej, na podstawie której organ zakwalifikował wszystkie roboty budowlane jako budowę obiektu lub jego części wymagającą pozwolenia na budowę, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy realizacja poszczególnych robót budowlanych związana była z budową przez skarżącego budynku mieszkalno-usługowego w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też z rozbudową istniejącego warsztatu samochodowego w budynku mieszkalno-usługowym w oparciu o decyzję z 21 stycznia 2005 r. (znak: [...]); 6) art.. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia w przeważającej mierze na oświadczeniach złożonych przez skarżącego oraz wskazanych świadków odnoszących się jedynie do zakresu wykonanych robót budowlanych oraz roku ich wykonania, z pominięciem dokonania własnych ustaleń odnoszących się do uzyskanych przez skarżącego decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oraz pozwolenia na jego rozbudowę; 7) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności nie wyjaśnienie dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, iż zrealizowana inwestycja stanowi budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę części obiektu budowlanego, a tym samym sporządzenie uzasadnienia w sposób rażąco sprzeczny ze standardami demokratycznego państwa prawa. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia organu I instancji nr [...] z dnia 10 listopada 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego uznał konieczność zastosowania w omawianej sprawie procedury wskazanej w art. 48 Prawa budowlanego. Uznał ponadto, że bezsprzeczne jest, że roboty powstały w warunkach samowoli budowlanej, nie przeprowadzając w tej mierze żadnego postępowania uzupełniającego. Obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego spoczywa na organie, który był zobligowany do ustalenia w jakich latach prowadzono budowę budynku, kiedy nastąpiło zakończenie budowy i kiedy inwestor dokonał odbioru wykonanych robót budowlanych. Powyższe ustalenia umożliwiłyby organowi, zdaniem skarżącego, dokonania prawidłowej kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych i ewentualnie wdrożenie prawidłowej procedury. Podkreślenia wymaga przy tym, że skarżący w żaden sposób nie utrudniał prowadzenia postępowania administracyjnego, a wszystkie ustalenia poczynione przez organ I instancji pochodzą głównie z wyjaśnień podanych przez niego. Brak przedłożenia przez niego w toku oględzin odrębnej decyzji, nie świadczy jednak o tym, że roboty te wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej i nie wyklucza, iż objęte postępowaniem roboty wykonane zostały w toku robót prowadzonych w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, przy czym stanowiły one odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Skarżący podkreślił, że był inwestorem budynku mieszkalno-usługowego. Który zrealizował w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę i który zakończył w połowie 1998 r. (w sierpniu 1998 r. uzyskał zaświadczenie o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy). Następnie decyzją nr [...] z dnia 21 stycznia 2005 r. uzyskał pozwolenie na budowę polegającą na rozbudowie istniejącego warsztatu samochodowego w przedmiotowym budynku mieszkalno-usługowym. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę przez organy nadzoru budowlanego, pomimo, że potwierdzenie powyższego miałoby bezpośredni wpływ na kwalifikację wykonanych robót oraz na zastosowaną procedurę. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, do której zastosowanie będzie miał przepis art. 48 prawa budowlanego, czy też zachodzi ewentualność odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego – a zatem możliwość zastosowania art. 51 Prawa budowlanego. Rzeczą organów nadzoru budowlanego było dokonanie oceny, czy inwestor w niniejszej sprawie działał w warunkach samowoli budowlanej – prowadził roboty budowlane nie legitymując się wymaganym pozwoleniem na budowę, czy też dokument taki posiadał. Oba przepisy, tj. art. 48 oraz art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą wprawdzie samowoli budowlanych, jednakże zróżnicowanych w sensie faktycznym. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uprawnień organów budowlanych w zakresie oceny zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego, oraz formalnej zgody na jego realizację. W przypadkach natomiast określonych w art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec błędnego przyjęcia przez organ w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją rozstrzygnięciu, iż mamy do czynienia z budową części obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, za rażąco naruszające prawo uznać należy zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 P.b. Istotne w sprawie jest również to, że zarówno inicjator całego postępowania B. B. jak i pozostali świadkowie wskazali, że lukarna powstała w wyniku przebudowy i istniała już w 1999 r. tak więc wadliwość wydanych rozstrzygnięć jest wynikiem dokonania błędów w ustaleniach faktycznych i braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie odnoszącym się do prowadzonego przez skarżącego procesu inwestycyjnego. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania przez organy orzekające w sprawie, pełnomocnik skarżącego wskazała na naruszenie podstawowej zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, polegającego na błędnym zastosowaniu w omawianej sprawie obowiązującej normy prawnej, na podstawie której organ zakwalifikował wszystkie roboty budowlane jako budowę części obiektu bez pozwolenia na budowę. Już z samego zestawienia dat uzyskanych przez skarżącego decyzji i dokonania czynności odbiorczych wynika, że skarżący zrealizował objęte postępowaniem roboty w toku prowadzonego w oparciu o pozwolenie na budowę procesu inwestycyjnego. W przeprowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek czynności wyjaśniającej w tym zakresie. Kwalifikacji przedmiotu postępowania nie można bowiem dokonać na podstawie cząstkowych ustaleń oraz niepełnym materiale dowodowym, co ma miejsce zdaniem strony w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten obliguje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stany faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego jak i do stosowania norm prawa materialnego, tj. do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Jako dowolne należy uznać zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zatem zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści ( por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. ,I SA 1768/99, LEX nr 54171). Powyższe reguły mają również zastosowanie przed organem odwoławczym, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, przy czym stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiału zgromadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ale również rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, które zmierza do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej. Innymi słowy, organ rozstrzygający sprawę winien dysponować dowodami potwierdzającymi zaistnienie określonych faktów(stanów faktycznych) i wskazać je w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. – patrz. C. Marzysz w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I - G.Łyszczyca, C. Marzysz, A.Matan,). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonana przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Wymogów powyższych ani organ I instancji, ani też organ odwoławczy nie dochował. Rację ma pełnomocnik skarżącego zarzucając organom nie wyjaśnienie kluczowych faktów, które mogą mieć istotny wpływ na odmienną kwalifikację części wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a więc i na końcowe rozstrzygnięcie sprawy. Wskazać należy, że zgłoszone w skardze liczne zarzuty z powołaniem dodatkowych okoliczności związanych z wykonanymi robotami, wymagają ponownego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone ponownie postępowanie dowodowe pozwoli na ocenę, czy w sprawie będzie maił zastosowanie przepis art. 48, czy też przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, ewentualnie do których robót budowlanych należy uruchomić procedurę objętą przepisem art. 48, a do których procedurę z art. 50 i 51 powołanej ustawy. W zależności zatem od wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, organ rozważy, czy w sprawie należy wydać jedną decyzję do wszystkich robót, czy też należałoby poszczególne roboty budowlane objąć oddzielnymi decyzjami administracyjnymi. Wskazane wady zaskarżonej decyzji sprawiają, że przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ kwalifikacji zastosowanej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, skoro istnieją braki w materiale dowodowym badanej sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści przepisu art. 200 tej ustawy.