II SA/Wr 138/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Alicja Stelmach po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. C., K. C. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z lokalem mieszkalnym I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 1014zł (słownie: tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. (znak: (...)) Starosta Z., działając na podstawie art. 35 ust. 3, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) oraz art. 104 i art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił K.C. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z lokalem mieszkalnym w Ł. na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), obręb (...) Ł., (...), gmina Z.. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił m.in., że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. C. skierowanym w dniu 16 maja 2016 r. do Starosty Z. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku, powyżej opisanego. Wskazał też, że w toku obligatoryjnych czynności sprawdzających stwierdzono konieczność usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, który nie spełniał wymagań ustawowych i wynikających z przepisów wykonawczych. Wobec takiego stwierdzenia postanowieniem z dnia 20 czerwca 2016 r. Starosta Z. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w tym między innymi nakazano inwestorowi zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, dostosować projektowane zamierzenie budowlane do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. - uchwały nr (...) Rady Gminy Z. z dnia (...) czerwca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315). Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren objęty wnioskiem został oznaczony symbolem U - jako teren usług - § 7 pkt 5, jak również zlokalizowany w granicach strefy ochronnej od granicy cmentarza o szerokości 50 m, w obrębie której obowiązują przepisy odrębne, w tym zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości nie mniejszej niż 50 m. Zgodnie z ustaleniami planu funkcja usługowa ma być funkcją dominującą a mieszkalnictwo jedynie funkcją uzupełniającą. Zdaniem organu orzekającego z analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika, że w ramach inwestycji został zaprojektowany budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (powierzchnia użytkowa 95,54 m²) z częścią usługową (powierzchnia użytkowa 28,43 m²), co stanowi oczywistą niezgodność inwestycji z przepisami prawa miejscowego, którymi są powołane ustalenia planistyczne. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Starosta Z. podał, że w dniu 4 lipca 2017 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315) i umożliwienie zlokalizowania projektowanego budynku usługowego wraz z lokalem mieszkalnym, w granicach strefy ochronnej od granic cmentarza w odległości mniejszej niż 50 m tj. około 17,5 m przy realizacji przedmiotowej inwestycji, w związku z czym w dniu 6 lipca 2017 r. Starosta Z. wystąpił z wnioskiem do Ministra Infrastruktury i Budownictwa o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze (Dz. U. z 1959 r. nr 52 poz. 315). W odpowiedzi z dnia 20 października 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował że dla przedmiotowych przepisów nie jest możliwe stosowanie instytucji odstępstwa od warunków technicznych. W dalszej części uzasadnienia Starosta Z. motywując podjęte w sprawie negatywne rozstrzygnięcie wyjaśnił, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku usługowego wraz z lokalem mieszkalnym w miejscowości Ł. na działce ewidencyjnej nr (...) (Obr. (...) Ł., (...)) gmina Z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr (...) Rady Gminy Z. z dnia 15 czerwca 2015 r. "w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł."), zlokalizowana jest w granicach terenów oznaczonych symbolem U jako teren usług - na których zgodnie z § 22 ust. 3 dopuszcza się mieszkania towarzyszące. Ponadto w planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczona jest strefa ochronna od granic cmentarza o szerokości 50 m, w obrębie której obowiązują przepisy odrębne. Działka inwestycyjna graniczy z jednej strony bezpośrednio z terenem istniejącego cmentarza. Zgodnie z przepisami odrębnymi, które należy rozpatrywać w niniejszej sprawie t.j. przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (§ 3 ust. 1). W zakończeniu uzasadnienia Starosta Z. powołał się na niemożność uzyskania odstępstwa od wskazanego przepisu wykonawczego i wyjaśnił, że w zaistniałej sytuacji zachodzi okoliczność uprawniająca do zmniejszenia odległości ograniczenia zabudowy którą jest podłączenie do sieci wodociągowej, lecz częściowo mieszkalny charakter planowanej zabudowy uniemożliwia zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja opisana powyżej została zaskarżona w toku instancyjnym przez A. C. i K. C., którzy w odwołaniu zarzucili brak prawidłowego uzasadnienia oraz sprzeczność rozstrzygnięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia (...) grudnia 2018 r. Nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił szczegółowy opis dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, uwzględniając w nim wszystkie podjęte czynności procesowe, a następnie przywołał przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, określający zakres i rodzaj obligatoryjnych czynności sprawdzających prawidłowość projektu budowlanego przedłożonego wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, dokonywanych przez właściwy w sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i legitymująca się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wojewoda D. wyjaśnił ponadto, że przepis art. 35 ust. 3 tej samej ustawy stanowi, iż w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2016 r. Starosta Z. nałożył na inwestora m.in. obowiązek doprowadzenia projektu do zgodności z wymaganiami § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Według § 3 tego rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych (...) powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. wskazał, że przedmiotem inwestycji jest projekt budowlany budynku usługowego, częściowo podpiwniczonego wraz z lokalem mieszkalnym, o powierzchni zabudowy 151,50 m². Budynek ma powstać w 50 metrowej strefie ochronnej znajdującej się przy granicy cmentarza, przy czym tylna ściana budynku znajduje się w odległości 17,2 m od granicy działki, na której znajduje się cmentarz. Organ wyjaśnił, że z powołanego wcześniej w uzasadnieniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 wynika konieczność sprawdzenia przez właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodności zagospodarowana działki lub terenu z przepisami. W ocenie organu odwoławczego analiza planowanej inwestycji pod względem zgodności z obowiązującymi ustaleniami planistycznymi jest dyskusyjna i nie do końca tak jednoznaczna jak wskazano to w zaskarżonej decyzji, natomiast jednoznacznie planowana inwestycja jest niezgodna z przytoczonym wcześniej § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Inwestor nie uzyskał także odstępstwa od powyższego przepisu - gdyż jak wskazał w swoim piśmie Minister Infrastruktury i Budownictwa dla przepisów tego rozporządzenia nie jest możliwe stosowanie instytucji odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zdaniem Wojewody D. oznacza to jednocześnie, że inwestor nie spełnił nałożonego postanowieniem Starosty Z. z dnia (...) czerwca 2016 r. obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z przepisami. Prawidłowość decyzji wydanej w sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionowali A. C. i K. C. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działająca imieniem skarżących pełnomocnik zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzuciła jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i powołując się na tak sformułowany zarzut wniosła o uchylenie w całości decyzji zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutu wskazanego w jej wstępie. Zdaniem pełnomocnik organy właściwe w postępowaniu orzekającym nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ani go nie rozpatrzyły w sposób wymagany przepisami procesowymi. Pełnomocnik zwróciła uwagę, że na mapie stanowiącej załącznik do uchwały w sprawie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został wydzielony pas ochronny, który nie podlegałby zabudowie mieszkalnej. Podkreśliła też, że w zaskarżonej decyzji organ orzekający przyjął w ustaleniach nieprawidłowe wielkości powierzchni użytkowej części mieszkalnej i części usługowej wnioskowanego budynku, wskazując odwrotne proporcje. Ponadto pełnomocnik – powołując się na pogląd zaprezentowany w judykaturze administracyjnej – wskazała na nieprawidłowe interpretowanie przez organy pojęcia "odległość od cmentarza", a poprzez to wadliwą ocenę tej kwestii w sprawie i nieustalenia faktycznej odległości projektowanego budynku od cmentarza. W doręczonej Sądowi w dniu 28 lutego 2019 r. odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie i argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że powołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, odnoszący się do kwestii odległości zabudowy od cmentarza dotyczył "nekropolii od dziesiątek lat niefunkcjonującej, której założenie nie jest udokumentowane", a nie każdego cmentarza. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 maja 2019 r. pełnomocnik substytucyjny skarżących oświadczył, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone został m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto – zgodnie z treścią art. 134 § 1 zaskarżonej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powoływanej regulacji procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości albo w części (art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.). Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie była decyzja Wojewody D. utrzymująca w mocy zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję Starosty Z. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia K. C. pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z lokalem mieszkalnym w Ł. na działce nr (...) (obręb (...) Ł., (...), gmina Z.). W ocenie Sądu dokonanej przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja odwoławcza, jako decyzja wydana w postępowaniu administracyjnym, co do swojej konstrukcji podlega takim samym wymaganiom, jak decyzja organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ orzekający w postępowaniu drugoinstancyjnym zobowiązany jest respektować m.in. zasadę wyrażoną w art. 11 kpa, w którym ustawodawca nakazuje organom administracji publicznej wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy oraz przepis art. 107 § 3 kpa, z którego wynika, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie kwestionuje – co do zasady – tego, że niewykonanie postanowienia podjętego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy w sprawie wobec jednoznaczności dyrektywy ustawowej – skutkuje koniecznością orzeczenia przez ten organ o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie istotne jednak jest, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda D. wskazuje na przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, stanowiący o koniczności sprawdzenia przez właściwy organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kontynuując argumentację w następnym zdaniu stwierdza, że "Analiza planowanej inwestycji, według tutejszego organu, pod względem zgodności z MPZP jest dyskusyjna i nie do końca tak jednoznaczna, jak wskazano to w zaskarżonej decyzji, natomiast jednoznacznie planowana inwestycja jest wiarygodna z przytoczonym wcześniej § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Inwestor nie uzyskał także odstępstwa od powyższego przepisu...". Końcowa część uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz treść uzasadnienia decyzji poprzedzającej uprawniają do uznania, że okolicznością, która zdeterminowała negatywne dla inwestora (wnioskodawcy) orzeczenie było niewykonanie postanowienia wydanego przez Starostę Z. na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w dniu 20 czerwca 2016 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że w postanowieniu tym organ orzekający nakładając na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym w podanym zakresie nie uwzględnił przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane podanego przez Wojewodę D., w którym mowa jest o przepisach, w tym techniczno-budowlanych, ale wskazał m.in. przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy nakazując dostosowanie projektowanego zamierzenia do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. przyjętego uchwałą Nr (...) Rady Gminy Z. z dnia (...) czerwca 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ł. oraz § 3 powoływanego wcześniej rozporządzenia sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Formułując ten nakaz Starosta Z. dodatkowo podał, że "zgodnie z zapisami MPZP teren objęty opracowaniem został oznaczony symbolem U - jako teren usług - § 7 pkt. 5, jak również zlokalizowany w granicach strefy ochronnej od granic cmentarza o szerokości 50 m w obrębie której obowiązują przepisy odrębne, w tym zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości nie mniejszej niż 50 m. Zgodnie z ustaleniami MPZP funkcja usługowa ma być funkcją dominującą inwestycji a mieszkalnictwo jedynie funkcję uzupełniającą. Z analizy przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż w ramach inwestycji został zaprojektowany budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej (pow. użytkowa 95,54 m²) wraz z częścią usługową (pow. użytkowa 28,43 m²), co stanowi oczywistą niezgodność inwestycji z w/w przepisami prawa miejscowego". Sąd zwrócił uwagę, że zawarta w ustaleniach planistycznych regulacja odległości zabudowy od cmentarza jest dostosowana do przepisów powoływanego rozporządzenia, zatem dyskusyjne jest to, czy ta kwestia należy do okoliczności wskazanych – w warunkach tej sprawy – do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, ale – zdaniem Sądu – zasada praworządności obowiązująca organy administracji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania podstaw prawnych podejmowanej czynności. Do tego wymogu Wojewoda D. się nie zastosował. Niezależnie od powyższego należy też wskazać, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego mający status aktu prawa miejscowego jest – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze organu, który go ustanowił. Ranga, jaką ustawodawca konstytucyjny przyznał uchwale planistycznej powoduje, że podlega ona wykładni tak, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Interpretacja ustalania planistycznego wymaga zatem wykorzystania zasad wykładni językowej, systemowej, czasem celowościowej. Ocena możliwości zlokalizowania konkretnego zamierzenia inwestycyjnego na terenie objętym obowiązującym planem miejscowym wymaga rozważenia koncepcji projektanta w kontekście ustalenia planistycznego zinterpretowanego w sposób zgodny z wymaganiami reguł wykładni i przy uwzględnieniu sposobu i warunków zagospodarowania danego terenu. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne zatem jest, że w planie miejscowym wsi Ł. uchwalonym powoływaną uchwałą Rady Gminy Z. w zawartych w § 9 ustaleniach dotyczących zasad ochrony środowiska i przyrody, lokalny prawodawca postanowił, że wyznacza się strefę ochrony od granic cmentarza o szerokości 50 m, w obrębie której obowiązują przepisy odrębne (pkt 8). Nie są to zatem ustalenia szczegółowe przyjęte dla terenu oznaczonego symbolem U w § 22 uchwały planistycznej. Ponadto organy powołując się na wyznaczoną strefę ochronną od granic cmentarza nie wyjaśniły, jak należy rozumieć i stosować określenie "granica cmentarza". Nie zostało wskazane, czy jest to granica działki w obrębie której usytuowany jest cmentarz, czy granicę stanowi linia ogrodzenia (jeżeli nie przebiega ono w linii granicy działki), czy tez granicą cmentarza jest inne miejsce. Organy podają jednocześnie, że "tylna ściana budynku znajduje się w odległości 17,2 m od granicy działki, na której znajduje się cmentarz". Ponownie należy zauważyć, że ustalenie planistyczne posługuje się pojęciem "granica cmentarza", a powoływane rozporządzenie określeniem "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych". W ocenie Sądu linie graniczne ustalania tej odległości, która ma być traktowana jako strefa ochronna powinny być określone w sposób konkretny. Ponadto – jak zasadnie zarzucono w skardze organy orzekające ustaliły w sposób nieprawidłowy powierzchnię przeznaczoną na usługi i funkcję mieszkaniową, co wynika z części opisowej zmian do projektu przedłożonego do zatwierdzenia (str. 72), wskazując jednocześnie na sprzeczność z ustaleniami planistycznymi obowiązującymi dla terenu U, stanowiącego teren zamierzonego zainwestowania. Mając powyższe okoliczności na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 wskazanej powyżej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ powinien uwzględnić uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku.