II SA/Wr 1380/03

Sygnatura akt II SA/Wr 1380/03 WYROK WIMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Magda Mikus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. i L. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zadaszenia oddala skargę. Sygnatura akt II SA/Wr 1380/03 UZASADNIENIE W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że M. i L. M. wybudowali zadaszenie nad schodami prowadzącymi do lokalu zlokalizowanego na parterze przybudówki przy ul. M. S. P . Ustalono również, że nad schodami istniało wcześniej zadaszenie, jednak podczas wykonywania prac elewacyjnych zostało ono rozebrane. Nowe zadaszenie wykonano w innej konstrukcji oraz w odmiennej formie architektonicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru stwierdził, że może być ono zalegalizowane pod warunkiem przedłożenia określonych dokumentów i decyzją z dnia [...] (nr [...]), zgodnie z art.5ł ust.l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, zobowiązał inwestorów do dostarczenia, w terminie do dnia [...]roku, określonych, wymienionych w decyzji dokumentów. Decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia [...]roku, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano jakie wątpliwości należy wyjaśnić oraz jakie dowody należy uzupełnić, przed podjęciem ponownego rozstrzygnięcia. Organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, decyzją z dnia [...]r. ([...]), nakazał inwestorom doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy odtworzeniu zadaszenia nad schodami prowadzącymi do przybudówki przychodni lekarskiej w budynku przy ul. M. w S. P., poprzez dostarczenie, w terminie do dnia [...] roku, określonych, wymienionych w decyzji dokumentów. Decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy z uwagi na fakt, iż organ pierwszej instancji nie uzupełnił materiałów dowodowych, na konieczność uzupełnienia których wskazał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...]roku. Po dokonaniu pełnej analizy materiałów dowodowych, w tym również akt znajdujących się w Starostwie Powiatowym, organ pierwszej instancji uznał, iż prace wykonane przez inwestorów, polegające na wykonaniu zadaszenia nad schodami o odmiennej od pierwotnego zadaszenia konstrukcji i formie architektonicznej, wymagają uregulowania pod względem prawnym i decyzją z dnia [...]roku po raz kolejny zobowiązał małżonków M. do przedłożenia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Termin na wykonanie obowiązków został wyznaczony do dnia [...]roku. W związku z tym, iż zobowiązani nie wywiązali się z ciążących na nich obowiązków, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nakazał M. i L. M. rozbiórkę spornego zadaszenia. Od decyzji tej wnieśli odwołanie zobowiązani. W piśmie skarżący ponownie poinformowali organ drugiej instancji, iż o fakcie odbudowy zadaszenia zawiadomili organ administracji państwowej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa z uwagi na fakt, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji, ich zdaniem, jest "niezgodne z faktami i rzeczywistością". Zdaniem skarżących nie można mówić o działaniach samowolnych. Zniszczone zadaszenie musiało zostać wyremontowane z uwagi na bezpieczeństwo pacjentów przychodni. Dalej strona w swoim odwołaniu podniosła fakt, iż zastosowanie przepisu art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce przy robotach budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 pkt 1-3. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i L. M. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją Nr [...]z dnia [...]r. D. 1 Sygnatura akt II SA/Wr 1380/03 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą skarżącym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy odtworzeniu zadaszenia nad schodami prowadzącymi do przybudówki przychodni lekarskiej w budynku przy ul. M. w S. P. poprzez dostarczenie, w terminie do dnia [...]r., wymienionych w decyzji dokumentów, uchylając ją w części dotyczącej terminu i ustalił nowy, określając go na [...]r. Przesłanki rozstrzygnięcia organu drugiej instancji zostały przedstawione w treści uzasadnienia decyzji ostatecznej tego organu. Zgodnie z procedurą określoną w ustawie z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w razie niewykonania obowiązków wyznaczonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Stwierdzić zatem należy, iż rozstrzygniecie organu pierwszej instancji wydane w formie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę zadaszenia nad schodami prowadzącymi do gabinetu lekarza rodzinnego, jest właściwe. Zdaniem organu argumenty skarżących podniesione w odwołaniu nie znajdują one uzasadnienia. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. pisze, iż jego zdaniem nie sposób podzielić argumentów o naruszeniu w skarżonej decyzji zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego w tym art. 6 i art. 7 kpa, a także o błędnym zastosowaniu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli zobowiązani. W lakonicznej skardze podnieśli, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo procesowe w tym zasady ogólne postępowania, określone w art. 7 i art. 8 kpa, prawo materialne, przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 czerwca 1994 r. Prawo budowlane. Nadto wskazali, że daszek nad schodami zewnętrznymi jest obiektem nietrwale związanym z gruntem, i został przez skarżących wyremontowany na podstawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Starosta J. nie wydal decyzji - sprzeciwu od tego zgłoszenia, wobec czego (zdaniem strony) postępowanie i decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie mają podstaw prawnych. Skarżący piszą także, iż zaskarżona decyzja winna być unieważniona, ponieważ jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 punkt 6 kpa. Ponieważ obecnie SM "[...]", właściciel nieruchomości, bez uzasadnionych powodów nie wyraża zgody na istnienie daszku, jego rozbiórka uniemożliwi funkcjonowanie przychodni w okresie jesienno-zimowo-wiosennym ponieważ ogromne, spadające sople lodowe z wadliwie ocieplonego dachu nad budynkiem mieszkalnym oraz oblodzone schody, mogą sprowadzić na pacjentów niebezpieczeństwo utraty nie tylko zdrowia ale też życia. Na koniec skarżący dodają że daszek wybudowany przez nich wyremontowany, ponieważ to SM "[...]", prowadząc roboty elewacyjne, dokonała jego znacznego zniszczenia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest chybiona. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pu- Sygnatura akt II SA/Wr 1380/03 blicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej upsa) - Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w tym także na decyzje wydane na podstawie norm prawa budowlanego. Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, orzekając w sprawie kompetentny organ nadzoru budowlanego, prawidłowo zastosował prawo materialne, a to art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. G. decyzją z dnia [...]r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał inwestorom doprowadzić wykonane prace budowlane do stanu zgodnego z prawem, poprzez dokonanie szeregu czynności (vide k. 23 akt adm.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego i tym samym uzyskała przymiot ostateczności. W tym miejscu można wskazać, że w świetle art. 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji ostatecznej - w razie zaistnienia sytuacji faktycznej, takiej jaka zaistniała w kontrolowanym postępowaniu - kompetentny organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z przytoczonego przepisu wynika, że organ mógł zastosować wobec inwestora sankcję bardzo restrykcyjną (natychmiastową rozbiórkę obiektu) lub umożliwić inwestorowi legalizację budowy, nakładając w tym celu na niego niezbędne dla tej legalizacji obowiązki. Akta administracyjne w sposób jednoznaczny wskazują że organ (wydając powołaną decyzję) umożliwił stronie doprowadzenie do legalizacji budowy zadaszenia. Z akt tych nie wynika jednak, aby inwestor wykonał nałożone na niego ostateczną decyzją obowiązki. Skarżący, obecny na rozprawie nie twierdził, że obowiązki nałożone decyzją zostały wykonane, nawet te, co do których zgoda S.M. "[...]" nie jest potrzebna. Ponieważ obowiązek nie został wykonany, organ był zobowiązany wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 2, czyli w tym przypadku, rozbiórkę obiektu. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy jeszcze wskazać, że sadowi z urzędu wiadomym jest , iż skarżący wnieśli także do sądu administracyjnego skargę na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na decyzje nr [...]r. z dnia [...]r. nakazująca wykonanie inwestorom wykonanie obowiązków, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tamtej sprawie w dniu [...]r. sad administracyjny oddalił skargę, a skarżący nie wnieśli wniosku o uzasadnienie wyroku, w wyniku czego wyrok sadu uprawomocnił się. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostaje decyzja, niewykonana przez inwestorów, konsekwencją której pozostaje nakaz rozbiórki../:-' Przechodząc do omówienia zarzutów'; skargi należy wskazać, że zdaniem Sądu pozostają one nieuzasadnione. Wbrew odmiennym-twierdzeniom inwestorów, Sąd nie dopatrzył się uchybień proceduralnych, ani prawa materialnego w toku postępowania administracyjnego, a skarga nie wskazuje na czym te uchybienia miałyby polegać. Jeśli chodzi o kwestię "zgłoszenia" przez skarżących zamiaru "remontu" zadaszenia i brak 3 Sygnatura akt II SA/Wr 1380/03 sprzeciwu organu, to z kolei wskazać wypada, że z lektury akt administracyjnych wynika niezbicie, że sporne zadaszenie było wykonane w dacie [...]r. (data wizji lokalnej S. M." [...]"), podczas gdy zgłoszenie zostało zaopatrzone w datę [...]r., zarejestrowane w urzędzie [...]r. Zupełnym nieporozumieniem jest podniesienie w skardze zarzutu, jakoby zakwestionowana decyzja dotknięta była wadą nieważności, z uwagi na fakt braku zgody S.M. "[...]" na wykonanie spornego zadaszenia. W myśl art. 156 § 1 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, bowiem była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący uważają iż kwestionowana decyzja obarczona jest wadą niewykonalności z tego względu, że właściciel budynku S.M. "[...]" nigdy nie wyrazi zgody na legalizację zadaszenia. W związku z tym twierdzeniem strony wskazać wypada, iż ustawodawca w przywołanym przepisie miał na względzie inne okoliczności. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zajmowały się wyjaśnianiem pojęcia niewykonalności decyzji w rozumieniu przywołanego przepisu i zostało utrwalone w orzecznictwie sądowym, że "decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 1999 r., IV SA 1239/97, LEX nr 48176) oraz, że "trudności w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu" (vide np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., III SA 1146/85, ONSA 1986, nr 1 poz. 12). Dodać jeszcze można, że w myśl art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Nie może być wątpliwe, że w ramach dysponowania nieruchomością właściciel ma także prawo decydować o tym, czy w budynku będą dokonane zmiany w zakresie np. elewacji, jak to występuje w rozpoznawanej sprawie. Wskazany przepis stanowił jednoznacznie, że "w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W konsekwencji zakwestionowanym decyzjom nie sposób skutecznie postawić zarzutu braku legalności. Reasumując, prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, z poprawnym wykorzystaniem procedury administracyjnej powoduje, że skarga podlega oddaleniu, po myśli art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 4