II SA/Wr 1382/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości A Sp. z o.o. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wybudowanych obiektów budowlanych przy ul. B. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 265 zł (dwieście sześćdziesiąt pięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 1 października 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu uchylił decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nakazującą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane rozbiórkę wykonanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dwóch zespołów budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. B. [...] we W . W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził naruszenie przez organy nadzoru budowlanego w szczególności art. 48 prawa budowlanego przez nierozważnie znaczenia takich okoliczności, jak rozpoczęcie budowy w dobrej wierze przez inwestora przekonanego o dysponowaniu ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, gdyż nie powiadomiono go o złożonym odwołaniu i wydano mu dziennik budowy, kolejno stwierdzenie istotnych naruszeń postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez organy budowlane, jak przewlekłość postępowania, wydanie postanowienia z art. 50 prawa budowlanego, ale nieprzedstawienie zażalenia inwestora organowi odwoławczemu i niewydanie decyzji z art. 51 prawa budowlanego oraz bezzasadne zawieszenie postępowania organu nadzoru budowlanego, brak należytego współdziałania między właściwymi organami, a przede wszystkim nierozważeniu interesu społecznego i słusznego interesów lokatorów i ich rodzin, którzy sfinansowali budowę i użytkują przekazane im przez inwestora mieszkania, a teraz mieliby doznać skutków wykonania zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć, czy z uwagi na przytoczone okoliczności, w sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, a ponadto nakazał uwzględnienie interesu mieszkańców tych budynków, na których nie można przerzucać faktycznej odpowiedzialności za naruszenia prawa przez inne podmioty. W aktach sprawy przekazanych do Sądu znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...]r. "w sprawie zabudowy nieruchomości" oraz odpis powyższego wyroku z dnia 1 października 2002r., natomiast nie ma materiału sprawy poprzedzającego jego wydanie. Kolejny etap postępowania administracyjnego po wydaniu wyroku rozpoczyna zawiadomienie o oględzinach nieruchomości "w sprawie budowy i użytkowania domów mieszkalnych wielorodzinnych". Następnie do akt sprawy dołączono wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynków, z wykazem 33 załączników, z których żaden nie został dołączony do akt sprawy. Według protokołu oględzin, bez pozwolenia na budowę wybudowano budynek mieszkalny 6d-6g 3 kondygnacyjny + dach + piwnica + (wyraz nieczytelny) nad klatką schodową – 12 mieszkań na klatce schodowej + 1 zrobione na IV kondygnacji z pomieszczenia technicznego. Kolejno opisano rozmiary klatek schodowych. Inwestor przyznał wybudowanie na każdej kondygnacji 4 mieszkań. Kolejno opisano miejsca postojowe w piwnicach, brak wentylacji oraz piwnice i garaż także bez wentylacji. Dalej protokół dotyczy budynku nr 6-6c, piwnic, kotłowni i garaży. Stwierdzono użytkowanie obiektów "od lutego", bez pozwolenia. W drugiej części protokołu zawarto oświadczenie inwestora, że oględziny przeprowadzono bez dokumentacji technicznej, budynki wybudowano jako 3-kondygnacyjne w tym poddasze użytkowe z podwyższeniami nad klatkami schodowymi, a ponadto oświadczenie dotyczące wentylacji. Kolejno akta zawierają oświadczenie inwestora, że liczba kondygnacji budynków jest zgodna z uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dalej pismo Wydziału Architektury i Budownictwa z dnia [...]r. z informacją, że działka znajduje się na obszarach objętych ustaleniami 1. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. z dnia [...]r., gdzie oznaczona jest symbolem MN (zabudowa mieszkaniowa niska z przewagą jednorodzinnej, przeznaczenie uzupełniające: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności do 3 kondygnacji, usługi) i znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej 2. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. G. i M. w obrębie M. W. z [...]r. (Dz. Urz. Woj. D . 2001/1/10), gdzie oznaczona jest symbolem C7U/MN (teren zabudowy usługowo-mieszkaniowej niskiej intensywności, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym, ustalone zasady zagospodarowania: wysokość zabudowy trzy kondygnacje, trzecia kondygnacja wyłącznie w formie poddasza użytkowego, 15% terenu na zieleń wysoką). Do informacji dołączono kserokopie rysunku planów, mapy ewidencyjnej i ideogramu strefy ochrony konserwatorskiej. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył Prezesowi A Sp. z o.o. we W. jako inwestorowi samowolnie wybudowanych budynków wielorodzinnych, celem doprowadzenia zrealizowanych obiektów do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania następujących czynności 1. doprowadzić ilość kondygnacji obu budynków do stanu zgodnego z zapisem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ograniczających do trzech liczbę kondygnacji budynków mieszkalnych 2. dostosować budynki do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.) – ta decyzja wymienia określone części budynków 3. urządzić wymaganą ilość miejsc parkingowych 4. przedłożyć opracowania i dokumenty (szczegółowo wymienione). W uzasadnieniu wskazał, że budynki wybudowane bez ostatecznego pozwolenia na budowę mają 3 kondygnacje, częściowo 4 kondygnacje oraz są podpiwniczone. Obiekty wybudowano niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (tutaj przytacza ustalenia z [...]r.), a nałożone na inwestora obowiązki mają na celu doprowadzenie budynków do stanu zgodnego z warunkami technicznymi z [...]r. oraz planem ogólnym z [...]r. i planem rejonu ulic G. i M. z [...]r. W odwołaniu od tej decyzji A Sp. z o.o. we W. wniosła o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków. Inwestor twierdził, że budynki te są 3-kondygnacyjne a ich wysokość nie przekracza 12 metrów, czyli stanowią zabudowę niską. Decyzja nie przedstawia w sposób precyzyjny nakazanych czynności, a niektóre z nich sformułowano niezgodnie z dokumentacją dołączoną do wniosku o pozwolenie na użytkowanie lub bez uwzględnienia treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przekazując odwołanie organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z przepisu art. 49 prawa budowlanego, zgodnie z zaleceniem Sądu, ma też zastosowanie art. 58 cyt. ustawy. Do akt sprawy dołączył zdjęcia budynków. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i zobowiązał A Sp. z o.o. we W. do 1. doprowadzenia obiektów budowlanych zlokalizowanych przy ul. B. [...] we W. do stanu zgodnego z ustaleniami planu zagospodarowania terenu obowiązującego dla obszaru na którym usytuowane są w/w budynki mieszkalne oraz do stanu zgodnego z warunkami technicznymi, poprzez dokonanie rozbiórki czwartej kondygnacji budynków 2. dostarczenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej 3. oraz inwentaryzacji budowlanej 4. oraz orzeczenia technicznego o zgodności robót z warunkami technicznymi 5. oraz inwentaryzacji sieci zewnętrznych 6. oraz świadectw dot. materiałów, wyrobów i urządzeń 7. a w końcu dokumentu zgody zarządcy drogi na włączenie układu komunikacyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone było w sprawie z art. 51 prawa budowlanego. Jak ustalono, budynki naruszają plan zagospodarowania terenu, gdyż nad klatkami schodowymi posiadają cztery kondygnacje, zaś plan dopuszcza zabudowę do trzech kondygnacji. O tym, że jest to kondygnacja stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych. Wprawdzie nie ustalono, czy wysokość tej przestrzeni budynku przekracza 1,9 m, to jednak, skoro znajdują się tam mieszkania, to wysokość jej musi być wyższa. Ta część budynków musi ulec rozbiórce. Mając na uwadze trafność zarzutu inwestora, organ doprecyzował obowiązki nałożone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Dopiero po wykonaniu nałożonych obowiązków będzie możliwe ubiegnie się inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynków. Dokumentacja dołączona przez inwestora do wniosku nie stanowiła wypełnienia obowiązków nałożonych decyzją organu I instancji. Zobowiązanie inwestora do dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz znajdowało podstawę w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję inwestor zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 3 prawa budowlanego przez orzeczenie nakazu rozbiórki oraz art. 139, art. 15, art. 19, art. 107 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nałożenie na niekorzyść odwołującego się obowiązku nie będącego przedmiotem postępowania i wkroczenie przez organ odwoławczy w kompetencje organu I instancji, niewskazanie podstawy materialnoprawnej i nie wyjaśnienie stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazał, że z treści obu decyzji nie wynikało w sposób niewątpliwy, czy postępowanie prowadzone było w sprawie zastosowania art. 48 czy art. 51 prawa budowlanego i której jego części, a może na skutek wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Z treści rozstrzygnięć wynikało, że organ odwoławczy zastosował art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, co nie było przedmiotem postępowania organu I instancji. W uzasadnieniu organ nie odniósł się do wyjaśnień inwestora zawartych w protokole oględzin na temat braku czwartej kondygnacji budynków nad klatkami chodowymi. Nie wyjaśnił, dlaczego powołał w uzasadnieniu przepisy warunków technicznych z [...]r., gdy organ I instancji stosował warunki z [...]r., co wywołuje wątpliwości w zakresie przedmiotu obowiązku rozbiórki czwartej kondygnacji budynków. Organ pominął, że budowa została zrealizowana w oparciu o odpowiednie decyzje i w sposób odpowiadający wymogom prawa budowlanego, co znalazło wyraz w dokumentacji budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podkreślił, że wydany w nin. sprawie wyrok sądowy uzasadniał ocenę, że inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej, lecz stanowiło to przypadek inny niż określony w art. 48 prawa budowlanego i w tym zakresie prowadzone było postępowanie w sprawie realizacji tej inwestycji. W toku postępowania sądowego została ogłoszona upadłość inwestora, zaś syndyk masy upadłości wstąpił do sprawy jako skarżący (k. 48-49), co uzasadniało wydanie odpowiedniego postanowienia i podjęcie postępowania z udziałem w charakterze skarżącego syndyka masy upadłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wymaga mocnego podkreślenia, że organy nadzoru budowlanego w toku postępowania przeprowadzonego po uchyleniu poprzednio wydanych decyzji, co do zasady prawidłowo zrealizowały wskazania sądu administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku, jak również, że szereg konkretnych zarzutów przedstawionych w skardze było bezzasadnych, to jednak z uwagi na nieliczne, tym niemniej istotne uchybienia procesowe, konieczne stało się uchylenie zaskarżonych decyzji. Strony podniosły w nin. sprawie kwestię tożsamości sprawy rozstrzygniętej uprzednio uchylonymi przez Sąd decyzjami i sprawy rozstrzygniętej decyzjami obecnie zaskarżonymi. Jak wiadomo, stosowanie norm prawa administracyjnego materialnego dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego zasadnicza treść wchodzącej w rachubę normy powinna być ustalona na samym wstępie czynności podejmowanych przez organ, gdyż pozwala to na zakreślenie przedmiotowych, a w konsekwencji również podmiotowych granic sprawy. Wykorzystanie tej ogólnej wskazówki może nie być proste w odniesieniu do konkretnej sprawy. W nin. sprawie organ w ocenie Sądu trafnie przedstawił argumentację przemawiającą za istnieniem tożsamości sprawy w obu powyżej wyróżnionych stadiach. Jak wskazano na wstępie uzasadnienia, przy wszczęciu postępowania jej granice prawne pozostały niedookreślone, lecz możliwe do odtworzenia na podstawie ogólnikowej formuły o wszczęciu postępowania w sprawie zabudowy nieruchomości, konkretyzowanej przez nawiązanie do wybudowania budynków bez pozwolenia na budowę. Odnosząc tę formułę do treści ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126) można wyodrębnić zespół przepisów prawnych stanowiących podłoże do budowania norm prawnych regulujących zagadnienie obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w postaci przepisów art. 48-52, podlegających konkretyzacji w drodze decyzji. W tym sensie, nawet po zacieśnieniu ram prawych sprawy przez dokonanie uprzednio wydanymi decyzji konkretyzacji normy wynikającej z art. 48, sprawa ta nie stała się przez to bezprzedmiotowa, gdy w wyniku prawnego rozpoznania "sprawy zabudowy nieruchomości" organ doszedł do trafnego przekonania o bezpodstawności dalszego stosowania art. 48 i postanowił dokonać ocen prawnych wychodząc z treści art. 51 ust. 4 cyt. ustawy. Nie było zatem potrzeby umorzenia wówczas postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 i wszczęcia nowego z powołaniem nowej podstawy prawnej z art. 51 § 4 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy. Być może tak opisana konkretyzacja przedmiotu wszczynanej sprawy byłaby pożądana, ale nie miała miejsca. W uzasadnieniu wyroku wydanego w nin. sprawie Sąd w sposób wyraźny, chociaż pośrednio, dał wyraz przekonaniu, że dalsze czynności postępowania organów nadzoru budowlanego będą prowadzone w tej samej sprawie. W tej sytuacji procesowej tym bardziej jednak wywołuje zastrzeżenia wyłączenie całego materiału sprawy administracyjnej zgromadzonego przed wydaniem wyroku uchylającego uprzednio wydane decyzje. Nie dołączono ponadto już w toku ponownego rozpoznania całego materiału dowodowego dołączonego przez skarżącego, przekazanego organowi nadzoru przez organ architektoniczno-budowlany. Było to uchybienie tym bardziej rażące, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do treści obu niedołączonych części materiału sprawy, co wobec braku tego materiału uniemożliwia kontrolę prawidłowości sformułowania podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niemożność dokonania oceny zaskarżonej decyzji jako legalnej z punktu widzenia prawa materialnego. W istocie materiał sprawy nie zawierał materiału pozwalającego na dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w tym aspekcie, natomiast przebieg postępowania wyjaśniającego oraz sposób sformułowania rozstrzygnięcia sprawy (sentencji decyzji) ale także uzasadnienia decyzji, w sposób niewątpliwy wskazywał na niewykonanie wskazań zawartych w wyroku, które zawierały postulat wyjątkowo dokładnego i starannego dokonania czynności procesowych w postępowaniu zmierzającym do wydania nakazu rozbiórki dwóch zasiedlonych już domów wielorodzinnych. Podstawową czynnością dowodową były oględziny. Protokół dokumentujący tę czynność był nieczytelny zarówno w zakresie istotnych ustaleń, jak też w sensie dosłownym. Ustalenia faktyczne powołujące się na treść tego dokumentu niejednokrotnie nie wynikały z niego. Organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do oświadczenia inwestora zawartego w tym protokole. Nie doprecyzowano w materiale faktycznym sprawy pojęcia kondygnacji budynku oraz części budynków mających ulec rozbiórce. Jest to zbyt istotna okoliczność, aby pozostawić ją w sferze wykładni rozstrzygnięcia lub intuicyjnych ocen na etapie wykonania decyzji. W sprawie miało istotne znaczenie, co podkreślał już Sąd w poprzednim wyroku i na co zwracała strona uwagę w toku postępowania, że inwestor dysponował pozytywnymi decyzjami wydawanymi w procesie inwestycyjno-budowlanym, w tym wiążącą ograny (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzję ostateczną o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodną z nią decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 i 4 prawa budowlanego), wprawdzie nie ostateczną, lecz jedyną przyczyną nie wydania decyzji ostatecznej w tym przedmiocie miało być zrealizowanie inwestycji. Zachowanie inwestora można było więc oceniać z dwóch punktów widzenia, bądź według istotnej treści dokumentacji budowy przy dostrzeżeniu jedynego i formalnego uchybienia w postaci braku ostatecznego pozwolenia na budowę, bądź też, jak uczynił organ, wychodząc z braku tego pozwolenia, przez odrzucenie znaczenia wszelkiej dokumentacji związanej z wydaniem nieostatecznego pozwolenia na budowę i jego zrealizowaniem przez inwestora. To drugie ujęcie rzeczywiście upraszczało dochodzenie do ocen i rozstrzygnięcia sprawy, ale jego poprawność była co najmniej wątpliwa. W kwestii zgodności zabudowy z planem miejscowym należało dostrzec niejasność pisma z dnia [...]r. w tej sprawie, bowiem dany obszar może być objęty ustaleniami tylko jednego obowiązującego planu i należało uwzględnić unormowania rozwiązujące problem kolizji norm planistycznych w czasie. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynikało wprost, czy organ rzeczywiście uznał za obowiązujące dla terenu zainwestowanego ustalenia wynikające z kilku planów, czy też jednego z nich i którego. Wydana w nin. sprawie decyzja organu I instancji skierowana została jak gdyby do osoby nie będącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), bowiem do organu osoby prawnej będącej inwestorem, zamiast do inwestora, co rzeczywiście nakazywało jej uchylenie. Było już kwestią ocenną, czy z uwagi na konieczność bezpośredniego stosowania prawa materialnego przez organ odwoławczy, nie byłoby bardziej celowe po tym uchyleniu, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (nawet niezależnie od potrzeby istotnego uzupełnienia materiału sprawy, dostrzeżonej przez Sąd), o ile organ dopatrzył się jedynie omyłkowego oznaczenia adresata decyzji, którym bez wątpienia miał być inwestor, jednak jednocześnie stwierdzał konieczność ukształtowania tej decyzji w całości w sposób odmienny. Z tego punktu widzenia skarżący nie mógł jednak w sposób skuteczny zarzucać wadliwości zaskarżonej decyzji. Decyzja ta mogła tym niemniej nadal budzić zastrzeżenia, jak już wspomniano, z uwagi na nadal utrzymującą się nieprecyzyjność rozstrzygnięcia. Niejasność znaczenia podstawowego nakazu częściowej rozbiórki pogłębiała trafnie wskazana przez skarżącego zmiana stanu prawnego odnośnie pojęcia kondygnacji i przyjęcie przez organ odwoławczy bez jakiegokolwiek uzasadnienia potrzeby stosowania nowego rozporządzenia wykonawczego, gdy bardziej uzasadnione prawnie byłoby odwołanie się do treści dotychczasowego stanu prawnego (patrz § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. oraz § 3 pkt 16 i pkt 20 tego rozporządzenia w zestawieniu z § 3 pkt 14 i pkt 20, § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 140). Całkowicie nieprzekonujące były natomiast zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 139 k.p.a. bądź art. 51 ust. 2 prawa budowlanego w powiązaniu z rzekomym naruszeniem przepisów procesowych dotyczących niemożności orzekania przez organ odwoławczy w nowej sprawie. Wprawdzie posłużenie się przez organ pojęciem rozbiórki mogło nasuwać przypuszczenia jednoczesnego stosowania art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 bądź stosowania art. 51 ust. 2 prawa budowlanego, to jednak jak wynikało z treści całej decyzji sytuacje te nie miały miejsca, natomiast nieprzekonująca byłaby wykładnia, jakoby jednym ze składników zespołu nakazanych czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy) nie mógł być obowiązek częściowej przebudowy budynku, wiążącej się z wyburzeniem określonych jego fragmentów. Inna rzecz, że sformułowanie tego rodzaju obowiązku powinno być naprawdę precyzyjne i jednoznaczne, zaś istotnie wadą zaskarżonej decyzji było niewskazanie w sentencji i nie omówienie podstawy prawnej obowiązków nałożonych na inwestora, jak jednak wskazano w uzasadnieniu decyzji, przecież na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Tymczasem użyte w sentencji decyzji sformułowania były niejasne ("ustalenia planu zagospodarowania terenu" – ustawy wyróżniają "plan zagospodarowania przestrzennego", "decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "projekt zagospodarowania terenu", bądź pojęcie "warunków technicznych" – jak ustalono w nin. sprawie wymaga doprecyzowania jakie warunki organ ma na myśli), zaś o zasadniczych wadach formalnych tej części sentencji decyzji była już mowa. Skarżący podniósł problem, czy organ w nawiązaniu do ocen prawnych uprzednio wydanego w sprawie wyroku sądowego, prowadził postępowanie z art. 48 z modyfikacją wynikającą z art. 49, czy też postępowanie z art. 51 prawa budowlanego, a wówczas, której części tego przepisu. Wyrok ten nie przesądzał ram prawnych dalszego postępowania administracyjnego, jednak nakazywał rozważenie tego w zagadnieniu, czyli przytoczenie w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji wywodu prawnego na ten temat. Organ nadzoru przyjął tymczasem milcząco poprawność oceny organu architektoniczno-budowlanego o niemożności zastosowania w nin. sprawie art. 49 i art. 55 ust. 2 pkt 1, a być może kolejno art. 59 ust. 5 prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu przez ten właściwy wówczas organ, co mogło wywołać przynajmniej u inwestora wątpliwości odnośnie przedmiotu prowadzonego postępowania. Nadal zatem pozostaje w mocy niewykonane do tej pory zalecenie dokonania przez organ oceny i utrwalenie w sposób wyraźny w aktach sprawy, w uzasadnieniu decyzji, podstawy do oceny, dlaczego w sprawie znajduje zastosowanie jedna z tych instytucji prawnych. Wyraźnego podkreślenia wymaga nakaz starannego i dokładnego wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych sprawy oraz utrwalenia dokonanych czynności postępowania wyjaśniającego w sposób nie wymagających uzupełnień. W sprawie, w której podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego są oględziny, nie powinny być one przeprowadzone i udokumentowane w sposób powierzchowny, niedokładny i niejasny, podobnie w odniesieniu do zaświadczeń innych organów, o ile z samej ich treści wynikają wątpliwości prawne co do ich znaczenia, można wymagać ich doprecyzowania. Nie można dzielić materiału całej sprawy na części w ocenie organów nieprzydatne dla rozstrzygnięcia i dlatego wyłączane z akt sprawy oraz części przydatne i dlatego zachowane w aktach sprawy. Gdy strona dołącza materiał dowodowy lub na konkretny materiał się powołuje, a dotyczy to dokumentacji budowy istniejącej – pomimo stanu samowoli budowlanej, to materiał ten należy dołączyć do akt sprawy i poddać ocenie, nie zaś poprzestać na samej ocenie o nieprzydatności danego materiału dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego odesłaniu jej stronie lub pozostawieniu gdzieś na boku. Jak wiadomo, ustawa Prawo budowlane podlega nieustannym nowelizacjom, zaś przepisy przejściowe kolejnych ustaw bądź w zakresie samowoli budowlanych lub nawet w pełnym zakresie, zazwyczaj nakazują bezpośrednie stosowanej ustawy w nowym brzmieniu. Nie pozwala na to zawieranie w uzasadnieniach wyroków konkretnych ocen materialnoprawnych, mogących mieć znaczenie jedynie do chwili kolejnej nowelizacji. Pozostaje natomiast nadal niestety aktualny postulat prawidłowego pod każdym względem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i sformułowanie decyzji wydawanych w nin. sprawie w przyszłości (art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.