II SA/Wr 1387/01

sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/ 2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca) Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant: Iwona Procajło po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi F.K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. - Oddział Zamiejscowy w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...]r. znak [...]; II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie podlegają wykonaniu. III. sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/2001 2 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - Oddział Zamiejscowy w J. G. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...]r. znak [...], którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u F. K. choroby zawodowej. Organ I instancji orzekając w sprawie ustalił, że F. K. pracował od [...]r. do [...]r. w JPBM J. G. jako operator, od [...]r. do [...]r. oraz od [...]r. do [...]r. w RSP J. G. jako operator sprzętu ciężkiego, od [...]r. do [...]r. w W.E.R.K. J. G. jako operator koparki, od [...]r. do [...]r. w SKR J. G. jako operator spycharki, od [...]r. do [...]r. jako operator sprzętu ciężkiego, od [...]r. do [...]r. w "S CH" J. G. jako operator, od [...]r. do [...]r. w MPGK J. G. jako operator sprzętu ciężkiego, od .[...] r. do [...] r. w SUR W. jako operator, od [...]r. do [...]r. w RSP S. jako operator koparko-spycharki, od [...]r. do [...]r. jako operator ładowarko koparki prowadząc własną działalność gospodarczą. Stwierdzono, że p. K. wykonując czynności zawodowe narażony był na hałas. Podniesiono, iż Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. nie stwierdził jednostek chorobowych wymienionych w wykazie chorób zawodowych a podjęcie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej zgodnie z §10 rozporządzenia Rady Ministrów z 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych następuje w wyniku postępowania administracyjnego opartego o orzeczenie lekarskie, wydane przez właściwą jednostkę służby zdrowia. Organ odwoławczy zaś ustalając, że p. K. zatrudniony był w wielu zakładach na stanowisku operatora sprzętu ciężkiego w narażeniu na hałas stwierdził, że sam fakt wykonywania pracy zawodowej w narażeniu na hałas nie upoważnia do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem z uwagi na wrażliwość osobniczą niezbędne jest kliniczne jej rozpoznanie. W ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego rodzaj zmian w narządzie słuchu odwołującego się, brak udokumentowanego narażenia na hałas jak i przebyte urazy głowy nie dają podstaw, aby z lekarskiego punktu widzenia zakwalifikować chorobę jako zawodową. Organ odwoławczy wywodził dalej, że decyzja uzależniona jest od orzeczenia lekarskiego kompetentnych instytucji lekarskich (§7 i 8 w/w rozporządzenia) i Inspekcja Sanitarna nie ma podstaw prawnych do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich w sprawie chorób zawodowych, może jedynie wydać decyzję o stwierdzeniu lub braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazano ponadto, że z uwagi na niespełnienie kryteriów diagnostyczno-orzeczniczych obowiązujących przy rozpoznawaniu uszkodzenia słuchu jako choroby zawodowej, nie było podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/2001 3 Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem F. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę. Podniósł w niej, że firmy w których pracował w większości zostały zlikwidowane, ale Spółdzielnia Produkcyjna w J. G. potwierdziła, że narażony był na hałas. Twierdził też, że w innych miejscach zatrudnienia pracował na tego samego typu sprzęcie ciężkim. Wskazał na opinię biegłych sądowych z [...]r., zgodnie z którą ma obustronne upośledzenie słuchu, podniósł nadto, że specjalista laryngolog stwierdził u niego obustronne uszkodzenie nerwów słuchowych. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że skoro uprawnione jednostki służby zdrowia do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej nie rozpoznały jej - ze względu na brak udokumentowania narażenia zawodowego na hałas o natężeniach przekraczających normatywy higieniczne oraz całkowity brak narażania na hałas w ciągu ostatnich 6 lat - to należało stwierdzić brak podstaw do uznania choroby zawodowej najazdu słuchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art.97§l ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Wobec powyższego niniejsza skarga podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako rzeczowo i miejscowo właściwy. Po myśli art.l §1 i §2 ustawy z 25.07.2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U.Nr 153,poz.l269) - sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art.3§l powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Wyżej powiedziane oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). W ocenie Sądu kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji uchybiają prawu w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu. sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/2001 4 Nie budzi wątpliwości, że kluczowe znaczenie dla postępowania ma należyte ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z przepisami proceduralnymi, tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest ustalenie zakresu praw i obowiązków strony takiego postępowania. Wskazać przy tym należy, iż konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na załatwienie sprawy, a zatem chodzi o ustalenia dotyczące stanu faktycznego wyrażonego w normie prawnej. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przede wszystkim §1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U.Nr 65,poz.294 ze zm.). Zgodnie z ust.l w/w paragrafu "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". W świetle powyższego w niemniejszej sprawie ustalenia wymaga: - po pierwsze czy choroba mieści się w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do w/w rozporządzenia, - po drugie czy choroba zawodowa spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy; oceniając działanie czynnika szkodliwego uwzględnić należy przy tym rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego jak i sposób wykonywania pracy (§1 ust.2). Jak wyżej powiedziano nie ulega wątpliwości, że ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie poczynione muszą być zgodnie z przepisami prawa procesowego. Po myśli art.7 kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażającego m.in. zasadę prawdy obiektywnej, organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W tym celu, stosownie do wymogów określonych przepisem art.77§l kpa, organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Ocena tak zebranego materiału powinna być dokonana w granicach prawem przewidzianej swobody. Art.80 kpa, wyrażający zasadę swobodnej oceny dowodów, obliguje przy tym organ administracyjny do przedstawienia poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - art.107 §1 i §3 kpa) jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę. Zgodnie z przepisem §7 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - w sprawie chorób zawodowych - jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych (...). Przewidziany cytowanym przepisem tryb ustalania istnienia pierwszej z w/w przesłanek tj. sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/2001 5 choroby zawodowej, mieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, nie zwalnia jednakże organu orzekającego z obowiązku ustalania prawdy obiektywnej. Za utrwalony uznać należy pogląd, iż wymóg orzeczenia przez właściwe jednostki służby zdrowia o chorobie zawodowej nie oznacza związania tym orzeczeniem organu administracyjnego, orzekającego w sprawie. Wskazane orzeczenie lekarskie, dotyczące rozpoznania choroby zawodowej, jest jedynie opinią w rozumieniu art.84§l kpa. Trafnie wprawdzie wskazuje się, że bez tej opinii, bądź sprzecznie z nią organ administracji nie może we własnym zakresie dokonywać rozpoznania choroby zawodowej ani nie może ustalać czy rozpoznane schorzenie mieści się w powoływanym wykazie. Nie oznacza to jednak zdjęcia z organu obowiązku dokonania oceny tej opinii, jako jednego z dowodów w sprawie, w granicach zakreślonych powołanym wyżej art.80 kpa. Zasadne jest stwierdzenie, że opinia powinna, aby organ administracji mógł się na niej skutecznie oprzeć, zawierać przekonywujące uzasadnienie. Opinia lakoniczna winna być uzupełniona, należycie działający organ administracyjny powinien też rozważyć konieczność zasięgnięcia, w spornej czy niejednoznacznej sytuacji, opinii innej placówki służby zdrowia, z zakreśleniem szczegółowych okoliczności, wobec których opiniujący powinni się ustosunkowywać. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, w pełni zasadny jest pogląd, że "Orzekając o chorobie zawodowej, organ nie powinien zapominać, że opinia placówki naukowej, co do rozpoznania choroby zawodowej, jest środkiem dowodowym w rozumieniu art. 75 kpa w związku z art. 84, który podlega ocenie organu orzekającego stosownie do art. 80 kpa. Organ ma obowiązek kontrolować, czy wydana opinia wyjaśniła istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu nowotworów złośliwych, i czy opinia ta jest rzeczowo i przekonywająco uzasadniona. Gdy odpowiada tym warunkom, stanowi podstawę do wydania prawidłowej decyzji"(vide wyrok NSA z 17.11.1998r. sygn.akt I SA 1318/98). Zgodzić należy się też ze stanowiskiem, że "Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa"(wide wyrok NSA z dnia 5.11.1989 sygn.akt I SA 12000/98). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji uchybiły przedstawionym wyżej wymogom proceduralnym. Z wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego J. Ośrodka Medycyny Pracy wynika, że u badanego stwierdzono zmiany błon bębenkowych (zatarty refleks) i średni ubytek słuchu, brak zaś możliwości ustalenia związku przyczynowego niedosłuchu z pracą zawodową uzasadniono brakiem potwierdzenia pracy w ekspozycji na ponadnormatywny hałas a nie wynikami badań. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. potwierdził obustronny niedosłuch typu odbiorczego i w. orzeczeniu wskazał, że z lekarskiego punktu wiedzenia nieuzasadnione jest rozpoznanie choroby sygn. akt 3 II SA/Wr 1387/2001 6 zawodowej narządu słuchu z uwagi na brak dokumentacji o narażeniu pacjenta na ponadnormatywny hałas i brak narażenia na hałas w ciągu ostatnich [...] lat. Stwierdzono też, że nie bez znaczenia są przebyte urazy głowy, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, wahania ciśnienia oraz wiek. W ocenie Sądu nie można uznać, aby orzeczenia lekarskie przytoczonej treści stanowiły rzeczowe i przekonywujące uzasadnienie stwierdzenia braku podstaw do przyjęcia choroby zawodowej. Orzeczenie lekarskie wymaga analizy wyników badań z medycznego punktu wiedzenia nie powinno zaś opierać się jedynie na tym, że brak dokumentacji co do narażenia badanego na hałas i co do natężenia tego hałasu. Stwierdzenie urazów głowy, zmian zwyrodnieniowych kręgosłupa czy wahań ciśnienia nie jest wystarczające do przyjęcia, że niedosłuch powstał z przyczyn niezwiązanych z warunkami pracy. W ocenie Sądu - w składzie orzekającym w niniejszej sprawie - na aprobatę zasługuje bowiem pogląd, iż istnieje możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę -jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, niezwiązanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże niedające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową. Nie można zgodzić się z organami administracyjnymi, orzekającymi w sprawie, że nie są one uprawnione do oceniania jakości i rzetelności orzeczeń lekarskich, powołanie się zaś ogólnie na "kryteria diagnostyczno-orzecznicze" obowiązujące przy rozpoznawaniu chorób zawodowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem wydanej decyzji. Podnieść też należy, że poczynione przez organy administracyjne ustalenia stanu faktycznego - istotnego dla rozstrzygnięcia - są sprzeczne. Z jednej bowiem strony organy obu instancji stwierdziły w uzasadnieniach decyzji, ze F. K. pracował w narażeniu na hałas, drugiej zaś strony organ odwoławczy wskazał, iż brak udokumentowania narażenia na hałas. W świetle powyższego uznać należy, iż w sprawie uchybiono wymogowi podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i jej załatwienia, organy administracyjne nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego wyczerpująco, uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji nie obala - w sposób poddający się kontroli Sądu - istnienia narażenia na hałas w stopniu mogącym wywołać chorobę zawodową jak i nie obala domniemania istnienia związku przyczynowego między chorobą a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, na których organy obu instancji oparły rozstrzygniecie, także nie usuwają tych wątpliwości. Z tych wszystkich względów, działając zgodnie z przepisem art. 145§1 pkt a i c oraz art. 152 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.