II SA/Wr 139/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2004 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 1980 r., Dz.U.Nr 9,poz. 26), zwanej dalej "k.p.a.", oraz § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 roku w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] o nie stwierdzeniu u W. Ż. choroby zawodowej układu moczowego pod postacią nowotworu nerki lewej. Organ ustalił, iż W. Ż. pracował m. in. w latach 1968-1976 w A, jako kierownik zespołu kontroli gospodarczej oraz w latach 1981-1993 w B, jako specjalista d/s kontroli gospodarczej, w których to zakładach miał kontakt z wieloma emitowanymi z nich czynnikami, w tym benzenem. Po przeprowadzeniu badań w kierunku zawodowego tła nowotworu lewej nerki w Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycznego Pracy w K. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., obie jednostki orzekły, iż brak jest podstaw do uznania zawodowej etiologii tego schorzenia albowiem nie odpowiada ono biologicznym skutkom działania czynników szkodliwych, z którymi miał kontakt w środowisku pracy. Powołując się na orzeczenie Instytutu organ przyjął, iż czynnikami ryzyka o udowodnionym działaniu rakotwórczym predysponującymi do wystąpienia nowotworu nerek są związki kadmu, jednak postępowanie epidemiologiczne nie wykazało obecności tych czynników w środowisku pracy odwołującego się, gdyż w procesach produkcyjnych kontrolowanych zakładów pracy kadm nie jest stosowany. Inne czynniki, z którymi W. Ż. miał kontakt, zgodnie z danymi epidemiologicznymi, nie są uznane za rakotwórcze w odniesieniu do nerek. Organ powołał się na publikacje medyczne z 1988 r. i z 1993 r., z których wynika, iż benzen wywołuje nowotwory układu krwiotwórczego. Oceniając ekspertyzę pt. "Ocena dodatkowego ryzyka zdrowotnego populacji zamieszkującej [...]...", na którą powołał się odwołujący, organ wyjaśnił, iż potwierdzono w niej wpływ benzenu, toluenu, ksylenu i etylobenzenu na schorzenia w postaci schorzeń górnych dróg oddechowych, schorzeń hematologicznych i zaburzeń układu nerwowego. W konsekwencji organ podkreślił, iż brak jest dowodu, na podstawie którego można by uznać związek pomiędzy nowotworem nerki a narażeniem zawodowym W. Ż. Na powyższą decyzję skargę wniósł W. Ż. podnosząc, iż w czasie pracy miał kontakt z szeregiem czynników chemicznych a postępowanie epidemiologiczne nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. Z danych Instytutu Ciężkiej Syntezy Organicznej w K. wynika, że rejon aglomeracji [...] jest skażony związkami kadmu w ilościach ponadnormatywnych a jego źródłem jest emisja pyłów do atmosfery z elektrociepłowni i młynowni dolomitu B. Ponadto orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w S. dotyczy szkodliwości benzenu, podczas gdy skarżący był narażony zawodowo na kilkanaście związków chemicznych. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podkreślił, że dochodzenie epidemiologiczne nie wykazało narażenia zawodowego W. Ż. na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do nerek. Wszystkie substancje z którymi miał kontakt skarżący podczas wykonywania czynności zawodowych nie wykazują takiego działania. Nadto organ wyjaśnił, iż choroba zawodowa ma być spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi w miejscu pracy, a nie poza tym miejscem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści § 1 ust. 1 rozporządzenia za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli została spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi w środowisku pacy. Rozpoznane u W. Ż. schorzenie w postaci nowotworu złośliwego (jasnokomórkowy lewej nerki) jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod pozycją 9, gdzie doprecyzowano, iż chodzi o nowotwór złośliwy powstały w następstwie działania czynników rakotwórczych występujących w środowisku pracy. Bezspornym jest w sprawie, że skarżący, pracując jako kierownik zespołu kontroli gospodarczej w A oraz specjalista w zakresie kontroli gospodarczej w B, wykonywał obowiązki służbowe w bezpośrednim sąsiedztwie instalacji przemysłowych, gdzie miał kontakt z emitowanymi z nich czynnikami: siarkowodorem, toluenem, ksylenem, mgłą smołową, metanolem, eterem metylowym, dwusiarczkiem węgla, cyklopentadienem, etylenem, naftalenem, amoniakiem, formaldehydem, tlenkami azotu, azotanem sodu, bezwodnikiem kwasu ftalowego, pyłami z elektrociepłowni oraz z benzenem, a więc kilkunastoma czynnikami chemicznymi, które należało ocenić – zgodnie z wymogami przepisów – pod kątem ich ewentualnego rakotwórczego charakteru oraz związku przyczynowego pomiędzy ich występowaniem w środowisku pracy a zachorowaniem skarżącego. Powyższych ocen dokonuje się przy zastosowaniu wymaganego, cytowanym wyżej rozporządzeniem, trybu postępowania w zakresie ustalania choroby zawodowej. Otóż, zgodnie z treścią § § 7-10 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznej lub instytutów naukowo – badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych – oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Powyższe jednostki wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie wyżej opisanego orzeczenia oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z przestawionych uregulowań wynika, iż orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia, które zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego jest opinią biegłego, ma w sprawie decydujące znaczenie. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne opierały się na opinii Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. oraz Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Pierwsza jednostka stwierdziła, iż w przypadku skarżącego "zespół objawów chorobowych nie odpowiada skutkom biologicznym czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy", natomiast z uzasadnienia orzeczenia Instytutu wynika, iż W. Ż. nie był narażony na czynniki o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do nerek i że benzen, który występował w środowisku pracy, jest czynnikiem o udowodnionym działaniu rakotwórczym w odniesieniu do układu krwiotwórczego. Dodatkowo, w karcie wypisowej, Instytut zawarł stwierdzenie, iż czynnikami ryzyka o udowodnionym działaniu rakotwórczym predysponującymi do wystąpienia nowotworu nerek są – zgodnie z danymi literaturowymi – związki kadmu. Analiza przedstawionych orzeczeń medycznych prowadzi do wniosku, iż są one wadliwe. Zarówno pierwsze, jak i drugie orzeczenie medyczne nie przesądziło, które z kilkunastu czynników szkodliwych, na jakie narażony był skarżący, należy uznać za rakotwórcze, a które z nich nie mają takiego charakteru. Odpowiedź na to pytanie stanowiło podstawę do prowadzenia dalszego postępowania, a to w kierunku wykazania ewentualnego związku danego czynnika (czynników) ze schorzeniem występującym u W. Ż. O ile w orzeczeniu Poradni w ogóle nie podano jakie czynniki były przedmiotem oceny, to w orzeczeniu Instytutu wyraźnie ograniczono zakres badań jedynie do benzenu, bez wskazania przyczyny wykluczania pozostałych czynników. Nadto istotną wadą ocenianych orzeczeń jest to, że ograniczają się one do przedstawienia końcowych wniosków lekarskich, bez podania koniecznego uzasadnienia swego stanowiska. Z całą pewnością nie jest nim powołanie się – jak to uczynił Instytut – na bliżej nieokreślone "dane literaturowe". Takie uzasadnienie wyklucza możliwość dokonania jakiejkolwiek weryfikacji orzeczenia a pamiętać trzeba, iż mają one charakter opinii i jako środek dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a. podlegają ocenie organów orzekających, stosownie do art. 80 k.p.a. Powinny zatem być wszechstronnie uzasadnione, wyjaśniając w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego wszystkie wątpliwości (wyrok NSA – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, SA/Wr 147/94, opubl. Prokuratura i Prawo 1995/2/53). W rozpatrywanej sprawie rzeczą Poradni oraz Instytutu było wyjaśnienie okoliczności wymagających wiadomości specjalnych, w tym przypadku z zakresu nowotworów złośliwych, w sposób rzeczowy i nadający się do weryfikacji. W razie wątpliwości co do treści opinii uprawnionej jednostki medycznej, organ sanitarny powinien był zwrócić się z wnioskiem o jej uzupełnienie a nie podejmować samodzielnie próby "podbudowania" orzeczenia poprzez wskazanie publikacji medycznych znanych organowi z urzędu (z roku 1993 i 1988). Powyższe nie może bowiem zmienić negatywnej oceny opinii, które z uwagi na swą lakoniczność nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięć organów administracji. W tej sytuacji organy dopuściły się naruszenia treści art. art. 7 i 77 k.p.a. oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji obu instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku uzasadnia treść art. 152 cytowanej wyżej ustawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ rozważy czy celowe będzie zwrócenie się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o uzupełnienie opinii we wskazanym powyżej kierunku, z powołaniem się na konkretną, aktualna wiedzę medyczną, czy też właściwym będzie zasięgnięcie opinii innej placówki naukowej, zajmującej się chorobami nowotworowymi. Przed wykonaniem powyższego organ winien wyjaśnić słuszność twierdzenia skarżącego, zgłoszonego w skardze do Sądu administracyjnego o występowaniu związku kadmu w środowisku pracy a pochodzących z elektrociepłowni i młynowni dolomitu B.